Статья 62 Конституции Российской Федерации

Последняя редакция Статьи 62 Конституции РФ гласит:

1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

3. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 62 КРФ

1. Согласно ч. 1 настоящей статьи, каждому гражданину России предоставляется право на приобретение гражданства иностранного государства. Традиционное понимание двойного гражданства ограничивалось наличием у одного лица гражданства одновременно двух государств. Именно такое значение двойного гражданства закреплено данной конституционной нормой.

Между тем международная практика, касающаяся вопросов правового статуса граждан, толкует это понятие расширительным образом. Так, пункт «b» ст. 2 Европейской конвенции о гражданстве от 2 ноября 1997 г. вводит понятие «множественное гражданство», которое означает наличие у одного и того же лица одновременно гражданства двух или более государств.

Данное конституционное право может быть реализовано на условиях, определенных федеральным законом или в соответствии с порядком, установленным международным договором РФ. Представляется, что данная норма не исчерпывает всех случаев возникновения двойного гражданства у российских граждан. Согласно ст. 14 Конвенции о гражданстве, государству следует разрешать: а) детям, имеющим гражданство нескольких государств, приобретенное автоматически по рождению, сохранять это гражданство; b) своим гражданам иметь другое гражданство в случаях, когда это другое гражданство приобретается автоматически в силу вступления в брак.

Другая возможность возникновения двойного гражданства может быть предусмотрена международными соглашениями. Так, согласно ч. 1 ст. 4 Договора Российской Федерации с Республикой Таджикистан от 7 сентября 1995 г., дети, каждый из родителей которых на момент рождения ребенка состоял в гражданстве обеих сторон, приобретают гражданство обеих сторон.

Двойное гражданство вне рамок и условий международных договоров РФ может возникать у российских граждан вследствие коллизий законодательства, действующего в РФ, и законов иностранных государств. Так, ребенок российских граждан, родившийся на территории иностранного государства, регулирующего вопросы гражданства исходя из «права почвы», автоматически приобретает гражданство этого государства.

На данный момент в РФ не принят специальный федеральный закон, регулирующий порядок и условия приобретения российскими гражданами гражданства иностранных государств. Вместе с тем отдельные вопросы двойного гражданства затрагиваются ФЗ о гражданстве РФ (действует в ред. от 18 июля 2006 г.) Закон не препятствует приобретению гражданства иностранного государства и, соответственно, не влечет за собой прекращения гражданства РФ. Статья 14 Закона одновременно не препятствует приобретению российского гражданства иностранцами, при этом не требуя от них предварительного отказа от гражданства государства, в котором они проживают.

Международной практикой допускается приобретение двойного гражданства на основе международных договоров. В настоящее время действует международный договор об урегулировании вопросов двойного гражданства с Таджикистаном от 7 сентября 1995 г. (Бюллетень МД. 1995. N 10). Согласно договору, Договаривающиеся стороны признают за своими гражданами право приобрести, не утрачивая своего гражданства, гражданство другой Стороны.

Согласно ст. 3, лицо, состоящее в гражданстве обеих Сторон и постоянно проживающее на территории одной Стороны, в полном объеме пользуется правами и свободами, а также несет обязанности гражданина той Стороны, на территории которой оно постоянно проживает. При этом важно, что лица, состоящие в гражданстве обоих государств, не могут одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства обеих Сторон.

Соглашение также регламентирует вопросы социального обеспечения и прохождения обязательной военной службы и тем самым устраняет коллизии, которые неизбежно возникали бы в отсутствие соответствующего международного урегулирования. Так, в отношении военной службы установлено: лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон, проходят обязательную военную службу в той Стороне, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва. Лица, состоящие в гражданстве обеих Сторон и прошедшие обязательную военную службу в одной из них, освобождаются от призыва на военную службу в другой (п. 4 ст. 3 договора).

Лица с двойным гражданством по условиям соглашения вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из Сторон, в том числе и в случае проживания на территории третьей страны.

Прекращение гражданства также осуществляется на основе свободного волеизъявления в соответствии с законодательством государства, гражданство которого прекращается.

Своеобразная форма двойного гражданства может возникнуть в случае объединения России и Белоруссии. Статья 2 Устава Союза Белоруссии и России устанавливает, что каждый гражданин Российской Федерации и каждый гражданин Республики Беларусь являются одновременно гражданами Союза (Бюллетень МД. 1997. N 9). В развитие этого положения Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан от 25 декабря 1998 г. наделяет граждан обоих государств равными избирательными, гражданскими и другими правами и свободами (Бюллетень МД. 2000. N 2). Своеобразие данной формулы двойного гражданства состоит в том, что гражданство устанавливается применительно к государству; а в данном же случае речь идет о гражданстве союза, т.е. объединения, правовой статус которого не имеет очерченного юридического статуса.

В межгосударственных отношений России со странами СНГ развивается практика заключения соглашений, которые, не предусматривая получения двойного гражданства, регламентируют правовой статус граждан Договаривающихся Сторон при их нахождении на территориях участников договора.

Ходатайства российских граждан о предоставлении двойного гражданства рассматриваются Комиссией по вопросам гражданства при Президенте РФ, Положение о которой утверждено Распоряжением Президента Российской Федерации от 23 июня 1992 г. N 313-рп (Ведомости РФ. 1992. N 26. ст. 1536).

2. Норма ч. 2 комментируемой статьи исходит из того, что приобретение российским гражданином гражданства иностранного государства не создает для него каких-либо дополнительных прав и привилегий, не влечет за собой какого-либо изменения объема прав и свобод, которыми он пользуется как российский гражданин. Одновременно лицо с двойным гражданством не освобождается от выполнения обязанностей, установленных российским законодательством.

Другим следствием этой нормы является то, что за гражданином Российской Федерации, проживающим на своей Родине, не признаются его права и обязанности, вытекающие из гражданства иностранного государства.

Наличие двойного гражданства не должно умалять, т.е. сужать, права и свободы российского гражданина. К этому следует добавить, что наличие двойного гражданства не должно и расширять права и свободы, предоставляемые российским законодательством. Умаление, равно как и расширение, прав и свобод лиц с двойным гражданством противоречило бы принципу единства и равенства российского гражданства, закрепленному в ст. 6 Конституции.

Следовательно, российские граждане, одновременно состоящие в гражданстве других государств, пользуются правами и несут обязанности как граждане РФ. Российский гражданин с двойным гражданством пользуется на территории государства, предоставившего ему второе гражданство, такими правами и несет такие обязанности, которые установлены для граждан этого государства.

В случаях, когда коллизионные вопросы, возникающие из двойного гражданства (в первую очередь выполнение воинской обязанности), не урегулированы в договорном порядке, каждое государство сохраняет за собой полномочие требовать от лица, имеющего его гражданство, выполнения предусмотренных национальным законодательством обязанностей.

3. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции на иностранных граждан распространяется национальный режим, т.е. режим, который предоставлен российским гражданам. В соответствии с этим иностранцы пользуются теми же правами и несут те же обязанности, что и граждане Российской Федерации, за исключением некоторых ограничений, устанавливаемых федеральным законом или международным договором РФ. Вместе с тем следует заметить, что, согласно ст. 2, Закон определяет статус не всякого иностранца, а только тех иностранных граждан, которые на законных основаниях находятся на территории Российской Федерации.

Перечень прав и обязанностей иностранных граждан иностранных граждан, открывается подтверждением права (ст. 11 Закона) иностранцев на свободу передвижения по территории Российской Федерации в личных или деловых целях, признаваемое частью 1 ст. 27 Конституции РФ. Но реальное осуществление права на свободу передвижения фактически обусловливается получением соответствующих документов, которые выдаются и оформляются в соответствии с положениями настоящего Закона.

Однако временно проживающий иностранный гражданин не может по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Федерации, на территории которого, ему разрешено временное проживание или изменять место проживания.

Затем для посещения территорий, организаций и объектов, установленных Правительством РФ, иностранцам требуется специальное разрешение. Затем правила пользования свободой передвижения по территории Российской Федерации для сотрудников дипломатических представительств и консульских учреждений, сотрудников международных организаций отличаются от порядка передвижения, предусмотренного для других иностранных граждан (ч. 3 ст. 11 Закона).

Между тем статья 11 Международного пакта о гражданских и политических правах и статья 5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, исходят из того, что иностранцы, на законном основании находящиеся на территории государства, пользуются правом на свободное перемещение и свободу выбора места жительства в границах этого государства.

Статья 12 Закона, хотя и озаглавлена «Отношение иностранных граждан к избирательному праву», по существу устанавливает для иностранных граждан запрет на реализацию избирательных прав. Согласно статье иностранные граждане не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, а также принимать участие в федеральных и региональных референдумах. В принципе ограничение избирательных прав соответствует ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, которая предоставляет право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления и участвовать в референдумах только гражданам России.

Но вместе с тем, иностранным гражданам, которые постоянно проживают в Российской Федерации, все же разрешается участвовать в выборах местных референдумах и баллотироваться в органы местного самоуправления. Участие в реализация избирательного права поставлено в зависимость от принятия соответствующего федерального закона, который определит случаи и порядок, когда участие в выборной компании иностранных граждан допускается. Так, согласно ст. 4 Закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иностранные граждане, постоянно проживающие на территории определенного муниципального образования, на основе международных договоров Российской Федерации и в порядке, определенным федеральным законом имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Не совсем ясно по какой причине право иностранных граждан на участие в муниципальных выборах и местных референдумах не распространено на лиц без гражданства.

Статья 13 Закона подтверждает конституционно закрепленное статьей 34 Конституции право каждого, и в том числе и иностранных граждан свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом. Данная норма основывается на положении ч. 1 ст. 37 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать деятельности и профессию. Иностранный гражданин может реализовать данное право при выполнении установленных Законом требований.

Так, иностранный гражданин получает право на трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. В свою очередь работодатель и заказчик работ имеет право привлечь и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников.

Но указанный порядок не применяется в отношении ряда категорий иностранных граждан, среди которых значатся сотрудники дипломатических представительств, работники консульских учреждений, сотрудники международных организаций а также частных домашних сотрудников указанных лиц и др. (ч. 4 ст. 13). Кроме того, временно пребывающие и временно проживающие в стране иностранные граждане не вправе заниматься трудовой деятельностью вне пределов субъекта Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу.

Трудовая деятельность иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке не требующем получения визы, регламентируется специальными правилами, предусмотренные статьей 13.1 Закона.

Анализ содержания ст. 14 Закона показывает, что она не определяет отношения к перечисленным в ней видам трудовой профессиональной деятельности, как это указывается в ее названии, а на самом деле устанавливает запрет на занятие иностранными гражданами отдельных должностей и занятие определенными видами трудовой деятельности.

Иностранцам и, а, следовательно, и лицам без гражданства запрещается поступать на муниципальную службу, замещать должности в составе судовых экипажей, быть членом экипажа военного корабля или другого судна, эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации, быть командиром воздушного судна гражданской авиации, быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности, заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск к которым ограничен федеральным законом.

Надо заметить, что ограничение на занятие должности в составе экипажа торговых судов расходится с нормой Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации. Статья 56 Кодекса разрешает принимать в состав экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, кроме граждан Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. В то же самое время они не могут занимать должности капитана судна, старшего помощника, механика и радиоспециалиста.

Наконец, статья 15 исключает возможность призыва иностранных граждан, на военную и на альтернативную гражданскую службу. Однако возможность поступления на военную службу все же возможна на контрактной основе в соответствии с правилами, установленными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Дополнительно разрешается поступление на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, иные войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала.

Следует заметить, в Конституции РФ содержится ряд положений, касающихся прав и свобод человека и гражданина, которые на распространяют свое действие на иностранных граждан. Так, ст. 31 не предусматривает право иностранцев проводить собрания, организовывать митинги и демонстрации, шествия и пикетирование; статья 32 не предполагает права иностранных граждан участвовать в управлении делами государства, участвовать в референдумах, выборах, избираться в органы государственной власти и самоуправления, состоять на государственной службе, участвовать в осуществлении правосудия.

Иностранные граждане не могут направлять обращения в государственного органы и органы местного самоуправления (ст. 33), в ст. 36 непосредственно не оговаривается право иностранных граждан приобретать в частную собственность землю.

На граждан иностранного государства не распространяются гарантии недопустимости высылки и выдачи иностранным государствам, предоставляемые российской гражданам (ст. 61).

В Законе содержится ряд норм, которые напрямую не касаются содержания прав и обязанностей иностранцев, а оговаривают порядок и устанавливают вспомогательные правила пользования правами и исполнения обязанностей.

В том случае, когда иностранному гражданину отказано в выдаче разрешения на временное проживание, он вправе повторно в установленном порядке подать заявления о выдаче ему указанного разрешения не ранее чем через один год со дня отклонения предыдущего обращения (п. 6 ст. 6).

Иностранный гражданин вправе в течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований обратиться с заявлением о предоставлении ему вида на жительство (п. 1 ст. 8). Законом допускается заключение иностранным работником нового трудового договора с другим работодателем или заказчиком работ в случае аннулирования разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а также в случае прекращения деятельности работодателя или заказчика (п. 13 ст. 18).

В контексте соблюдения правил нахождения на российской территории пункт 2 ст. 5 Закона обязывает временно пребывающего иностранного гражданина выехать по истечении срока действия визы или срока, установленного настоящим Федеральным законом, если на момент истечения указанных сроков им не получено разрешение на продление срока пребывания либо на временное проживание.

В том случае, когда срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, он обязан выехать из страны в течение трех дней. Если аннулируются разрешение на временное проживание или вид на жительство, то иностранный гражданин обязан выехать из страны в течение пятнадцати дней (п. 1 и 2 ст. 31).

Получение вида на жительство законодатель обусловливает обязанностью проживания в Российской Федерации в течение одного года на основании разрешения на временное проживание (п. 2 ст. 8).

Иностранный гражданин, въехавший в Российскую Федерацию, должен заполнить миграционную карту, а при выезде обязан сдать миграционную карту должностному лицу органа пограничного контроля (п. 3 ст. 30).

В соответствии со ст. 20 прибывший в Россию иностранный гражданин обязан зарегистрироваться в течение трех дней со дня прибытия в порядке, предусмотренном настоящим Законом. Этот же срок установлен для регистрации в случае перемены места пребывания. Кроме того, статья 21 обязывает иностранных граждан ежегодно проходить перерегистрацию в территориальном органе исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по месту жительства. В случае утраты иностранцем в период временного пребывания в стране документов, на основании которых он въехал Российскую Федерацию регистрация не производится. В данной ситуации иностранный гражданин обязан выехать не позднее чем через десять суток со дня получения им временного документа, выданного по его письменному заявлению об утрате документов.

Закон содержит специальный главу VI об ответственности за нарушение Закона. Непосредственно об ответственности иностранных граждан говорится в ст. 33. Статья констатирует, что иностранный гражданин, виновный в нарушении российского законодательства, привлекается к ответственности в соответствии с законодательством РФ.

Статья 34 уполномочивает федеральный орган исполнительный, власти ведающий вопросами безопасности, осуществлять административное выдворение. При этом не уточняется какого рода правонарушение влечет применение такой меры административного воздействия. Другие положения статьи касаются процедур осуществления выдворения.

Наряду с административным выдворением упоминается депортация иностранных граждан. Депортация определяется как принудительная высылка иностранного гражданина в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации. Депортация может быть применена в отношении иностранных граждан, которые не соблюдают установленные сроки выезда из страны (ст. 31).

Помимо иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ могут находиться лица, правовой статус которых обозначается термином «постоянный житель». Появление этой категории лиц связано с поисками РФ правовых форм защиты и покровительства прав и интересов российских граждан, проживающих в странах СНГ. По Договору Российской Федерации с Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 г. (ДВ. 1995. N 6) постоянными жителями называются граждане Туркменистана, которые на основании разрешения, выданного компетентными властями Российской Федерации, постоянно проживают на ее территории и при этом не являются лицами, постоянно проживающими на территории Туркменистана в соответствии с его законодательством (ст. 2).

Постоянные жители пользуются в Российской Федерации теми же правами и свободами, что и граждане Российской Федерации, за исключением прав избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в высшие органы государственной власти; участвовать во всенародном референдуме, занимать должности руководителей в системе органов государственной власти, должности на дипломатической работе, в органах безопасности и внутренних дел, а также должности судьи и прокурора (ст. 5 Договора).

Российская Федерация и Туркменистан условились не распространять ограничения в правах и не устанавливать дополнительных обязанностей, которые установлены или могут быть установлены для других иностранных граждан (ст. 6 Договора).

Правовое положение других категорий иностранных граждан, находящихся на территории РФ, например, беженцев и вынужденных переселенцев регламентируется специальными федеральными законами и иными нормативными актами.

Для обеспечения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства и иных категорий лиц, находящихся на территории Российской Федерации, важное значение имеет соблюдение конституционных положений о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по данному вопросу. Этот вопрос возникает в связи с тем, что отдельные субъекты Федерации стремятся самостоятельно закреплять правовой статус иностранных граждан, проживающих на их территориях, что не соответствует установленному Конституцией РФ балансу полномочий по данному вопросу.

Часть 3 ст. 62 не связывает предоставление иностранным гражданам национального режима с требованием взаимности. Однако это не умаляет права Российской Федерации вводить соответствующие ограничения для граждан тех государств, которые устанавливают ограничения для российских граждан.

Статья 62 Конституции России

Текст Ст. 62 Конституции РФ в действующей редакции на 2018 год:

1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

3. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 62 Конституции Российской Федерации

1. В Российской Федерации допускается двойное гражданство.

Двойное (множественное) гражданство — это особое политико-правовое состояние человека, при котором он одновременно обладает гражданством двух или более иностранных государств. На международном уровне понятие двойного гражданства закреплено в ст. 2 Европейской конвенции от 2 ноября 1997 г. «О гражданстве» и адекватно понятию «множественное гражданство», означающее наличие у одного лица гражданства двух и более государств. Данная Конвенция была ратифицирована в Российской Федерации 6 ноября 1997 г.

По данным переписи населения Российской Федерации, в 2002 г. из общей численности граждан России около 40 тыс. чел. имеют двойное гражданство*(284).

Двойное гражданство может возникнуть в силу различных причин. Например, у женщины при вступлении в брак с иностранцем, если законодательство страны супруга автоматически предоставляет ей гражданство мужа, а отечественное законодательство после этого не лишает его гражданства. Причиной двойного гражданства могут быть территориальные изменения, влекущие за собой изменение юрисдикции государств, миграцию населения и поток беженцев.

В законодательстве государств имеют место случаи натурализации без утраты предшествующего гражданства (например, Франция, Израиль), автоматическое предоставление гражданства супруге-иностранке в связи с заключением брака с гражданином страны (ряд стран Азии, Африки, Латинской Америки), предоставление гражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке (Индия, Таиланд, Южная Корея) и другие случаи.

Конституция РФ 1993 г. четко зафиксировала возможность двойного гражданства для граждан страны и расширила условия его приобретения — не только на основании международного договора Российской Федерации, но и в соответствии с федеральным законом. Двойное гражданство может возникать в Российской Федерации по основаниям, предусмотренным в ст. 14 Европейской конвенции «О гражданстве», в которой предусмотрено приобретение двойного гражданства ребенком, уже имеющим гражданство нескольких государств, приобретенное им, и получающим двойное гражданство автоматически при рождении. Гражданин РФ может также получить двойное гражданство при вступлении в брак с иностранным гражданином и иными способами, предусмотренными Конституцией РФ и Законом о гражданстве.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что наличие двойного (множественного) гражданства не означает сужения или расширения прав и свобод человека. Лицо, состоящее в гражданстве Российской Федерации и другого государства, в полной мере осуществляет права и обязанности, вытекающие из гражданства России. Это правило соответствует практике большинства зарубежных демократических стран и международно-правовым стандартам. Всякое государство сохраняет за собой право требовать от лица, имеющего его гражданство, следовать национальному законодательству (выполнение обязанностей, несение ответственности, использование прав и свобод, средств их защиты) в полном объеме, без каких-либо исключений.

Иное, как указывает ч. 2 ст. 62 Конституции РФ, может быть предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Практика свидетельствует о том, что решающим в этом являются не нормы федерального закона, а положения международного договора Российской Федерации.

Заключение международных договоров с иностранными государствами может служить эффективным средством устранения негативных последствий обладания двойным гражданством.

Правило ч. 2 ст. 62 соответствует международной практике. Так, согласно Конвенции 1930 г. о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, лицо, обладающее двумя гражданствами, может рассматриваться каждым из государств, гражданином которого оно является, как его гражданин.

3. Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами — с другой, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в России и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности, определяются Конституцией РФ и Федеральным за коном от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»*(285) (далее — Закон N 115-ФЗ), а также другими федеральными конституционными и федеральными законами.

Конституция РФ определяет лишь самые общие положения относительно статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Основным статусным законом для данной категории выступает Закон N 115-ФЗ, который комплексно регулирует порядок оформления приглашений на въезд в Россию, порядок регистрации иностранных граждан, въехавших на территорию РФ, порядок их передвижения в пределах страны, избирательное право, условия участия иностранцев в трудовых отношениях, порядок замещения ими государственных должностей, отношение к военной службе и другие вопросы.

До принятия данного Закона на территории Российской Федерации действовал Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» и постановление Верховного Совета СССР от 24 июня 1981 г. «О введении в действие Закона СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР».

Под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства (ст. 2 Закона N115-ФЗ). В понятие «иностранный гражданин» федеральный законодатель включает и категорию «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства действуют специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

Федеральный закон определяет три правовых режима пребывания иностранных граждан в нашей стране: временное пребывание, временное проживание, постоянное проживание. Таким образом, в Российской Федерации выделяется три категории иностранных граждан: 1) временно пребывающие; 2) временно проживающие; 3) постоянно проживающие в Российской Федерации.

Статья 62 Конституции РФ

1. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

3. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Комментарий к Статье 62 Конституции РФ

1. Обладание гражданством двух или нескольких независимых друг от друга государств принято называть двойным или множественным гражданством.

Отечественному законодательству о гражданстве всегда была свойственна традиция отказа от двойного гражданства. Она была нарушена Законом о гражданстве 1991 г., который признал возможность наличия у граждан России двойного гражданства.

Приобретение гражданства РФ иностранными гражданами допускалось этим законом исключительно при условии их отказа от прежнего гражданства. Исключение, т.е. сохранение иностранным гражданином его иностранного гражданства при приобретении российского гражданства, было возможно лишь в том случае, когда международным договором РФ с государством, гражданином которого является приобретающее российское гражданство лицо, предусмотрена возможность двойного гражданства. Наличие такого договора было обязательным условием приобретения гражданином России одновременно и гражданства другого государства.

Действующая Конституция вслед за Законом о гражданстве 1991 г. также признала возможность граждан РФ иметь двойное гражданство. Признание института двойного гражданства на конституционном уровне, считавшегося одним из важных проявлений демократизма новой России, было обусловлено прежде всего необходимостью обеспечения со стороны России защиты прав, свобод и законных интересов этнических россиян, проживающих за рубежом.

Однако практика показала, что признание этого института не решило ни одной из тех задач, которые с ним связывались, а скорее наоборот, усугубило положение россиян, прибегнувших к использованию тех возможностей, которые этот институт должен был предоставить. Говоря об этих возможностях, нельзя забывать известное правило: если одно государство, гражданство которого лицо имеет, пытается оказать ему защиту через свое дипломатическое или консульское представительство во время его нахождения на территории другого государства, гражданство которого оно также имеет, то такая защита будет непременно отклонена именно на том основании, что данное лицо является гражданином государства пребывания.

Сложившаяся практика показывает, что искусственное насаждение двойного гражданства в России, вопреки многолетним традициям, ничего положительного с собой не принесло ни для граждан России, ни для самой России, ни для бывших граждан СССР, исторически или этнически связанных с Россией, но оказавшихся на территории других государств, образовавшихся после распада СССР. Более того, предназначенное прежде всего для предоставления россиянам, проживающим в других республиках бывшего СССР, возможности получить гражданство России, двойное гражданство вскоре породило процесс получения российского гражданства в качестве второго выходцами из этих республик, представляющими их титульные нации. В результате их диаспора в России составила почти 10 млн человек и продолжает расти из-за плохих условий жизни в этих республиках.

В самой России подавляющее большинство ее жителей не проявляют интереса к иностранному гражданству, а следовательно, и к двойному гражданству. Что же касается бывших союзных республик, входивших в состав СССР, то в большинстве из них двойное гражданство отрицается, а своих граждан, которые приобретают российское гражданство, они не считают сохранившими одновременно и их гражданство, т.е. рассматривают в качестве иностранцев.

Закон о гражданстве 2002 г. сохраняет институт двойного гражданства. В нем содержится понятие двойного гражданства (ст. 3), которое определяется как «наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства». В Закон также включена ст. 6, посвященная двойному гражданству, которая базируется на комментируемой конституционной норме, допускающей наличие у гражданина РФ иного гражданства в соответствии с международными договорами РФ или федеральным законом. Правоотношения Российской Федерации со своими гражданами в этих случаях регулируются нормами, изложенными в комментируемой статье и в соответствующих международных договорах.

2. Наличие у гражданина РФ гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ. В таких случаях Россия фактически не признает наличие у гражданина двойного гражданства и в своих правоотношениях исходит из его статуса гражданина РФ со всеми вытекающими из этого последствиями.

Однако из этого общего правила федеральным законом сделан целый ряд исключений. Так, например, в соответствии с Законом РФ «О государственной тайне» и Положением о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, к государственной тайне лица, имеющие двойное гражданство, приобретенное в соответствии с законом, получают допуск лишь к сведениям, составляющим государственную тайну с грифом «секретно». Основанием для отказа должностному лицу или гражданину в допуске к государственной тайне являются: а) постоянное проживание его самого и (или) его близких родственников за границей и б) выявление в результате проверочных мероприятий действий оформляемого лица, создающих угрозу безопасности РФ.

Действующее законодательство РФ запрещает лицам, имеющим двойное гражданство, быть министрами федерального правительства, депутатами Государственной Думы и т.д.

Международные договоры РФ также регулируют правовой статус лиц, имеющих двойное гражданство. В них обычно указывается что лицо, состоящее в гражданстве стран, заключивших договор, не может одновременно осуществлять права и обязанности, вытекающие из гражданства этих стран. Например, такие лица проходят военную службу в соответствии с законодательством стороны, на территории которой они постоянно проживают на момент призыва, и не подлежат призыву на военную службу в соответствии с законодательством другой стороны. В соответствии с договором на гражданина, состоящего в гражданстве двух стран и пребывающего на территории одной из них, не распространяются ограничения в правах или дополнительных обязанностях, которые установлены для иностранных граждан в стране пребывания.

3. Комментируемая статья закрепляет основной принцип, определяющий правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» разделяет всех законно находящихся в России иностранцев на временно пребывающих, временно проживающих и постоянно проживающих. Принадлежностью к одной из этих категорий определяется различный срок пребывания иностранца на территории РФ.

В целом иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ. Однако федеральным законом или международным договором РФ могут быть установлены исключения из этого правила. Из комментируемой статьи в ее взаимосвязи с ч. 2 ст. 17 и другими статьями Конституции, касающимися прав и свобод человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно к таким правам и обязанностям, которые являются правами и обязанностями именно граждан РФ, т.е. возникают и осуществляются в силу особой связи между государством и его гражданами (см. Постановление КС РФ от 17.02.1998 N 6-П*(737)).

Иностранные граждане имеют право на свободное передвижение в пределах территории РФ при некоторых ограничениях, установленных федеральным законом. Иностранные граждане не обладают правом избирать и быть избранным в органы государственной власти, а также участвовать в референдуме РФ и ее субъектов. Вместе с тем постоянно проживающие в России иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Однако они могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами (см. комментарий к ст. 59).

Иностранные граждане не имеют права: находиться на муниципальной, государственной службе; быть членами экипажа военного корабля РФ, быть командирами воздушного судна гражданской авиации и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом. В сфере трудовых отношений иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом. Закон предусматривает, что работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии на это разрешения. В свою очередь и иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Однако это условие не распространяется на широкий круг иностранных граждан: постоянно и временно проживающих в России; сотрудников дипломатических и консульских учреждений; журналистов, аккредитованных в Российской Федерации; обучающихся в образовательных учреждениях профессионального образования и др.

Международным договором или федеральным законом могут устанавливаться ограничения права собственности иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц. При этом как сама возможность ограничения федеральным законом этого права, так и его характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией, согласно ч. 3 ст. 55 (см. Постановление КС РФ от 20.07.1999 N 12-П*(738)).

К отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц применяются правила гражданского законодательства в соответствии с принципом «национального режима». Земельный кодекс устанавливает право указанных лиц приобретать в собственность земельные участки на территории РФ, а сама по себе возможность предоставления указанным лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России (см. Постановление КС РФ от 23.04.2004 N 8-П*(739)).

Иностранные граждане, совершившие преступления, административные и иные правонарушения на территории РФ, подлежат ответственности на общих основаниях с ее гражданами.

Статья 62 конституция рф