Система бюджетного права понятие и структура

1. Понятие бюджетного права. Предмет бюджетного права

Бюджетное право России– это подотрасль российского права, часть финансового права, его ведущий институт; совокупность устанавливаемых государством общеобязательных норм, определяющих основы бюджетного устройства страны, составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного бюджета и бюджетов субъектов РФ, входящих в бюджетную систему государства. Бюджетное право России также включает в себя перечень доходов и расходов бюджета, порядок распределения доходов и расходов между различными видами бюджетов, бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно—территориальных единиц; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально—экономического развития страны и других потребностей общества.

Предметом бюджетного права являются общественные отношения, возникающие с установлением бюджетного устройства и бюджетной системы РФ; с установлением структуры доходов и расходов бюджетной системы РФ и распределением их между бюджетами разного уровня; с разграничением бюджетной компетенции между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления; с организацией бюджетного процесса, т. е. установления порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, составления, утверждения отчетов об использовании соответствующих бюджетов; с организацией контроля за исполнением бюджетов. Указанные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями (ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145–ФЗ (БК РФ)).

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы РФ и субъектов РФ, муниципальных образований, бюджетных и внебюджетных фондов, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами ит. д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов РФ, ее региональных и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Бюджетное право России разделяется на общую и особенную части.

Общую часть бюджетного права образуют нормы, закрепляющие общие принципы и методы деятельности государственных органов РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в бюджетной сфере, основные полномочия субъектов бюджетных правоотношений. Нормы общей части бюджетного права конкретизируются в особенной части, где детально регламентируются полномочия всех субъектов бюджетных правоотношений, порядок составления и принятия бюджетов всех уровней и т. д.

Лекция 7.Понятие и структура нормы бюджетного права

1. Понятие нормы бюджетного права-

2. Структура нормы бюджетного права

3. Гипотеза, юридические факты. Диспозиция.

5t Основная государственно-правовая роль ЛИюджетно-правовьж норм

! • Право в целом, а тем более его составные части (отрасли, подотрасли, институты), может быть охарактеризовано как система норм или сово­купность норм, т.

В соответствии с общей теорией права и государства под нормой права понимается некое общее правило регулирования общественных отношений, согласно которому его адресаты должны при определенных условиях (гипотеза) действовать как субъекты определенных прав и обязанностей (диспозиция), под угрозой наступления неблагоприятных для них правовых последствий (санкция)16.

Норма права является одним из основополагающих понятий для всех доктрин права (вне зависимости от различий в типах правопонимания),

15 Алексеев С.С. Теория права. М.: БЕК, 1995. С. 87.

16 См., напр.: Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. М.: НОРМА — ИНФРА-М, 1999. С. 387 — 396; Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юристъ, 2000. С. 200 — 208; Черданцев А.Ф. Специализация и структура норм права // Правоведение. 1970, № 1; Кудрявцев В.Н. Юридические нормы и фактическое поведение // Советское государство и право. 1980, № 2; Бабаев В.К. Нормы права // Общая теория права. Н. — Новгород, 1993; Байтин М. Классификация правовых норм // Теория государства и права: Курс лекций. Сара­тов, 1995; Радько Т.Н. Теория государства и права: Учебное пособие. М.: Новый Индекс, Российская академия адвокатуры, 2001. С. 233 — 260 и др.

которые трактуют право нормативно, т. е. понимают, признают и определяют, что право как таковое состоит из норм. Например, академик РАН B.C. Нерсесянц подчеркивает, что само право в целом есть единая норма права. Указанное обстоятельство составляет юридико-логическую основу понимания права как системы норм. Таким образом, отдельные нормы (в том числе бюджетного права) являются элементами этой системы[6].

2, Норма бюджетного права (или, как ее иначе именуют в литературе, — бюджетно-правовая норма) — это санкционированное государством обще­обязательное, социально определенное правило поведения, направленное на регулирование общественных отношений, связанных с бюджетом и внебюджетными фондами, закрепляющее права и обязанности субъектов соответствующих бюджетных правоотношений и являющееся критерием оценки поведения как правомерного (должного) либо неправомерного.

Нормы бюджетного права выражают сущность регулируемых ими общест­венных отношений особого вида. В своей определенной совокупности они составляют содержание конкретных нормативно-правовых актов бюджет­ного законодательства — БК РФ, региональных и местных законов о бюд­жетах соответствующих субъектов РФ или муниципального образования, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ и т.

3. Нормы бюджетного права, как и любые другие нормы права, являясь по сути своей системными образованиями, обладают определенной структурой. При этом под структурой нормы права обычно понимается внутреннее строение нормы, обусловленное связью ее элементов.

Норма бюджетного права по своей структуре, как правило, включает в себя три элемента (части):

Каждая из указанных частей бюджетно-правовой нормы имеет свое, особое функциональное значение. Как свидетельствует история разви­тия юридической науки, первоначально такое понимание структуры нормы права относилось лишь к нормам гражданского права, ибо именно в них чаще всего усматривались перечисленные части: если наступают (складываются) соответствующие обстоятельства (гипотеза), то сторо­ны (субъекты) обязаны совершить такие-то необходимые действия (дис­позиция), а иначе наступят неблагоприятные для них последствия (сан­кция). Более кратко это логическое строение можно изложить так: «если

4. Гипотезой традиционно именуется та часть нормы бюджетного права, в которой заключены:

• содержание самого правила поведения;

1/ фактические условия реализации нормы;

• обстоятельства, при наличии которых надо или можно действовать оп­ределенным образом.

Обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы права, являются юридическими фактами, порождающими, изменяющими или прекращающими бюджетные правоотношения.

Диспозиция — центральная часть бюджетно-правовой нормы. Она форму­лирует содержание самого предписываемого, дозволяемого или реко­мендуемого данной нормой права правила поведения.

Санкция — часть нормы бюджетного права, в которой указывается на правовые последствия: поощрительные (благоприятные последствия) или карательные (неблагоприятные последствия) меры, наступающие в слу­чае ненадлежащего соблюдения либо нарушения установленного дан­ной нормой правила.

5. Основная государственно-правовая роль бюджетно-правовьх норм опре­деляется тем, что они:

• регулируют широкий круг общественных отношений, имеющих суще­ственное значение для функционирования органов государства — отно­шения в сфере обеспечения эффективного функционирования «крове­носной системы государства» — бюджетной системы страны;

• устанавливают правовой режим взаимоотношений участников бюджет­ных правоотношений;

• определяют бюджетное устройство РФ;

• устанавливают порядок осуществления государственного и муниципаль­ного финансового контроля, привлечения к ответственности за нару­шение бюджетного законодательства РФ и т. д.;

• вытесняют из сферы государственного управления бюджетной систе­мой неправовые отношения и явления, не отвечающие современному уровню развития права (например, те, которые, с одной стороны, про­тиворечат задачам соблюдения разумного баланса государственных бюд­жетных интересов, а с другой — необходимости стимулирования разви­тия национальной экономики).

Бюджетное право

Понятие и источники бюджетного права. Специфика норм бюджетного права и бюджетных правоотношений

Бюджетное право — основной раздел финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы РФ, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно-территориальных единиц; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы РФ, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т. д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Нормы бюджетного права содержатся в Конституции РФ, Ст.71 и 72 определяют компетенцию РФ и сферу совместной деятельности РФ и ее субъектов в области бюджета. В Конституции РФ установлен порядок рассмотрения, утверждения бюджета (ст.101, 104, 106, 114 и др.).

Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, установлены в ст. 3 Бюджетного кодекса РФ.

Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образуют бюджетное законодательство.

Согласно ст. 2 Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство РФ состоит из Бюджетного кодекса РФ (далее по тексту БК РФ) и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в соответствующих статьях кодекса.

Бюджетные правоотношения

Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, приобретают форму бюджетных правоотношений.

Согласно ст. 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе:

  • формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;
  • составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением.

Бюджетное устройство РФ. Бюджетная система РФ, ее структура

Как правовая категория, бюджет — это основной финансовый план государства, роспись его доходов и расходов.

По всему материальному содержанию бюджет — это государственный централизованный фонд денежных средств.

Бюджет государства играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. В связи с тем, что Россия — федеральное государство, под бюджетом государства понимают бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации.

Бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально-экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на конкретный год.

Бюджетное устройство государства определяется его государственным устройством, закрепленным в Конституции РФ. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация есть демократическое, федеративное, правовое государство с республиканской формой правления. РФ состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов РФ.

Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета, республиканских, краевых, областных, иных бюджетов РФ и местных бюджетов. Бюджетная система РФ — часть финансовой системы России.

Структура бюджетной системы РФ

Согласно ст. 10 Бюджетного кодекса РФ, бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

  • федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
  • бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
  • местных бюджетов.

В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные, в соответствии с уровнем управления — на федеральные, региональные и местные. Наиболее значимые и крупные — такие федеральные внебюджетные фонды, как Пенсионный фонд, Государственный фонд занятости населения, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования РФ.

Характеристика Пенсионного фонда РФ

Правовой режим Пенсионного фонда определен Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. (с изм. и доп.). Пенсионный фонд РФ подчиняется Правительству РФ, перед которым ежегодно отчитывается о результатах своей деятельности. Бюджет Пенсионного фонда ежегодно утверждается высшим законодательным органом страны. Средства Фонда — государственная собственность. Фонд формируется на федеральном уровне и в субъектах РФ, что позволяет осуществлять выплаты всем пенсионерам, независимо от места их прежней работы и места жительства.

К источникам образования Пенсионного фонда относятся: страховые взносы работодателей; страховые взносы граждан РФ; ассигнования из федерального бюджета, выделяемые на выплату пенсий и различных видов пособий; средства, возмещаемые Пенсионному фонду Фондом занятости населения РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным, добровольные взносы и др.

К основным задачам Пенсионного фонда можно отнести следующие:

  • целевой сбор и аккумуляция средств для выплаты пенсий и пособия для детей, а также организация их финансирования;
  • участие на долговременной основе в финансовых федеральной и региональных программах по социальной поддержке населения;
  • расширенное воспроизводство средств фонда на основе принципов самофинансирования и др.

Общая характеристика Фонда социального страхования РФ

Названный фонд создан для финансирования расходов по социальному страхованию. Его источниками служат страховые взносы работодателей; страховые взносы граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью; страховые взносы ряда категорий граждан и иные доходы. Аккумулированные таким образом средства направляются на выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком и иные цели социального страхования.

Характеристика правового режима Фонда обязательного медицинского страхования

В соответствии с законом РФ «О медицинском страховании граждан в РФ» созданы федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, правовой базой функционирования которых являются соответствующие положения, утвержденные постановлениями Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г.

Деятельность названных фондов направлена на реализацию государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды образуются соответственно представительными исполнительными органами власти республик в составе РФ и иными субъектами Федерации. Основные источники образования федерального и территориальных фондов — страховые взносы хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование; бюджетные ассигнования и иные поступления. Полученные средства направляются на финансирование обязательного медицинского страхования и иных, связанных с этим мероприятий. Бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования и отчет о его исполнении ежегодно рассматриваются Государственной думой.

Бюджетный процесс

Понятие и структура бюджетного процесса

Легальное понятие бюджетного процесса закреплено в ст. 6 БК РФ, согласно которой под ним понимается регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Очевидно, что понятие бюджетного процесса сформулировано путем указания составляющих его элементов (групп отношений). Однако их сплошное перечисление в БК РФ не позволяет четко определить структуру этого процесса.

В процессе теоретического анализа бюджетно-процессуальной деятельности становится ясно, что бюджетный процесс включает в себя четыре основных производства [1] , т.е. группы процессуальных отношений, характеризующихся определенной предметной (качественной) спецификой:

1) производство по составлению проекта бюджета и проекта акта о бюджете. В рамках этого производства бюджет формируется как единый сбалансированный финансовый план, комплексный финансовый документ, имеющий правовую форму;

2) производство по рассмотрению и утверждению проекта бюджета и акта о бюджете. Здесь составленный финансовый план приобретает общеобязательную силу и обретает форму нормативного акта (закона или решения);

3) производство по исполнению бюджета и акта о бюджете. Целью данного производства является реализация бюджета и акта о бюджете в реальных экономических (финансовых) отношениях. Одновременно в рамках данного производства осуществляется реализация положений БК РФ и иных актов бюджетного законодательства. Кроме того, как указывалось в предыдущих параграфах, реализация акта о бюджете обеспечивает реализацию расходных обязательств, установленных законами, иными нормативными актами, договорами и соглашениями различной отраслевой принадлежности;

4) производство по составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению годовой бюджетной отчетности и акта об исполнении бюджета. В процессе данного производства бюджет получает официальный статус исполненного или неисполненного [2] .

Следует отметить, что указанные выше основные производства возникают и развиваются последовательно, одно за другим. В связи с этим традиционно в финансово-правовой науке они также именуются стадиями бюджетного процесса. Указанные четыре производства (стадии) образуют в совокупности так называемый бюджетный цикл.

Перечисленные производства (стадии) составляют сердцевину бюджетного процесса. Однако кроме них могут быть выделены отдельные специальные производства, которые также обслуживают реализацию материальных бюджетноправовых норм. В настоящее время можно выделить следующие производства:

1) контрольное производство. Оно представляет собой последующий бюджетный контроль, осуществляемый исполнительными, а также контрольно-счетными органами. Эта деятельность в той или иной мере регулируется ст. 266, 268–270 БК РФ, а также принимаемыми в соответствии с ними подзаконными нормативными актами;

2) производство по изменению бюджетных показателей. Это производство по времени совпадает со стадией исполнения бюджета. Однако по характеру оно ближе к стадиям составления, рассмотрения и утверждения бюджета, ибо здесь соответствующие органы разрабатывают и утверждают изменения в те или иные бюджетные показатели. Нормы этого производства сгруппированы в гл. 23, а также в ст. 217, 232 и др. БК РФ;

3) производство по применению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Выделение этого производства стало возможным в связи с закреплением в части IV БК РФ составов бюджетных правонарушений и мер принуждения за их совершение. Очевидно, что применяться они должны в соответствующем процессуальном порядке. Так, например, в и. 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» применительно к нецелевому использованию бюджетных средств прямо указывается, что данная мера не является административным наказанием в смысле КоАП РФ, вследствие чего при ее применении нормы этого Кодекса не применяются. Порядок взыскания указанных бюджетных средств регулируется бюджетным законодательством.

Отдельные нормы производства по применению мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства закреплены в ст. 284, 284.1 БК РФ. Более детально эти отношения регулируются подзаконными актами [3] .

Таким образом, бюджетный процесс представляет собой сложную систему отношений, которая сосредоточена вокруг акта о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

  • [1] Подробнее о бюджетно-процессуальных производствах см.: Пауль А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права / под ред. М. В. Карасевой. СПб.: Питер, 2003.
  • [2] Понятия бюджета и акта о бюджете близки, но не тождественны. Они не совпадают по объему и соотносятся как пересекающиеся понятия. Бюджет представляет собой финансовый план соответствующего публично- правового образования, включающий в себя весь объем показателей, необходимых для его фактического исполнения. Акт о бюджете включает в себя только те показатели, которые в соответствии с бюджетным законодательством подлежат рассмотрению и утверждению соответствующим представительным органом (ст. 184.1 БК РФ). При этом в акте о бюджете могут быть некоторые нормы, которые связаны с обеспечением исполнения бюджета, однако прямо не затрагивают бюджетные показатели.
  • [3] См., например: постановление Правительства РФ от 05.06.2003 № 328 «Об утверждении Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах федерального казначейства».

27. Понятие, предмет, метод, система, источники бюджетного права.

БП – подотрасль российского финансового права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся по поводу формирования, распределения и использования центрального денежного фонда.

Предмет: общественные отношения, складывающиеся по поводу формирования, распределения и использования центрального денежного фонда.

— федеральные конституционные законы (о правительстве РФ);

— федеральные законы (БК, об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, о финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации);

— уставы и конституции субъектов РФ;

— законы субъектов РФ;

-подзаконные акты (акты исполнительных органов власти субъектов РФ).

Общая и Особенная части.

Общая часть бюджетного права включает в себя нормы, определяющие принципы бюджетного права и регулирующие структуру, порядок и принципы функционирования бюджетной системы РФ, бюджетный процесс в РФ, состав бюджетного законодательства РФ и устанавлива­ющие порядок привлечения к ответственности за нарушение бюджет­ного законодательства.

Структурно большинство норм общей части бюджетного права кодифицировано и закреплено в Бюджетном кодексе Российской Федерации от 31.07.98 № 145-ФЗ (с измен, на 24.07.2002).

Особенная часть бюджетного права включает в себя нормы, регулирующие функционирование бюджетной системы в конкретном финансовом году. Они содержатся, например, в принимаемых ежегодно федеральных законах о бюджете на следующий год.

28. Понятие и социально-экономическая роль бюджета.

Бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Это плановый НПА, принимаемый в установленном законодательством порядке.

Бюджет представляет собой сложное, многогранное явление.

Во-первых, по экономической сущности бюджет выражает определенные финансовые отношения, имеющие свою специфику,

во-вторых, бюджет – это финансовый план государства, состоящий из доходной и расходной частей и имеющий силу закона,

в-третьих – это фонд денежных средств.

Сущность и значение бюджета определяются экономическими отношениями в обществе. Денежные средства, необходимые государству для выполнения его функций, централизуются в распоряжении соответствующих органов власти и управления в форме фондов денежных средств. Главным из этих фондов является бюджет.

Бюджет обеспечивает органам управления возможность выполнения ими своих функций и является тем фондом, в котором посредством распределения общественного продукта и национального дохода мобилизуется часть средств от всех секторов экономики. Государственный бюджет является составной частью государственных финансов, ведущим звеном финансовой системы, поэтому ему присущи те же основные черты, что и финансам в целом. Вместе с тем бюджет имеет и свою специфику, которая позволяет выделять его в качестве самостоятельной экономической категории.

Система бюджетного права понятие и структура