Административный процесс

Административный процесс: понятие и содержание

Административный процесс – установленный законом порядок, последовательность действий, совершаемых уполномоченным органом или должностным лицом в целях достижения позитивного результата, при разрешении индивидуальных административных дел, а также для разрешения управленческих конфликтов и споров в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления.

Цель административного процесса – реализация правомерного применения норм материального административного права и как следствие – повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и государственного управления.

С юридической точки зрения административный процесс обеспечивает правовую реализацию материальных норм административного права и возможность обжалования неправомерного решения, принятого властным субъектом управления.

Сущность административно-процессуальных норм имеет двойное предназначение. С одной стороны, эти нормы реализуют правоприменительные функции, так как обеспечивают реализацию материальных норм, а с другой – играют роль правоохранительную, так как регламентируют порядок реализации этих норм, закрепленных процессуально, и обеспечивают право на жалобу.

Порядок рассмотрения административных дел включает определенные гарантии законности (правовые, экономические, политические и др.), обеспечивая при этом практически реализацию права граждан на защиту.

Общий объект административного процесса – общественные отношения, регулируемые различными отраслями права – административным, гражданским, трудовым, финансовым, муниципальным и др., кроме уголовного.

Это дает возможность представить административный процесс как совокупность различных видов административных производств по реализации правомерных отношений, возникающих при осуществлении индивидуальных дел, независимо от того, к какой отрасли права относятся регулируемые правом общественные отношения. В этом отношении административно-процессуальные нормы, по справедливому утверждению многих ученых, могут быть выделены в отдельную отрасль права.

Административный процесс: особенности, содержание и принципы

Административный процесс в основном базируется больше на юрисдикционной основе, однако административно-процедурный аспект административного процесса также имеет свои веские обоснования. Как правило, оба этих аспекта административного процесса находятся не в противоречии, а скорее дополняют друг друга.

Они имеют следующие сходные черты:

  1. в основном внесудебный характер разрешения индивидуальных административных дел;
  2. индивидуальность решения этих дел;
  3. регламентируются, как правило, одним нормативно-правовым актом.

При этом судья, орган, уполномоченное должностное лицо вправе совершать действия как по разрешению административно-правового спора, так и осуществлять правоохранительные функции, которые в полной мере не относятся к деятельности юрисдикционного характера. Напр., при осуществлении контрольно-надзорных функций уполномоченными на то органами исполнительной власти, государственного управления осуществляются процессуальные действия, однако административно-правовой спор между участниками этих отношений отсутствует.

Административно-процедурная деятельность органов исполнительной власти, государственного управления проявляется в таких управленческих функциях, как регистрация, лицензирование, аккредитация, квотирование и др.

Административно-юрисдикционная деятельность предполагает наличие спора, в то время как административно-процедурная деятельность может проявляться в реализации разрешительных, регистрационных, поощрительных, стимулирующих, координационных и иных функций. Поэтому административно-процедурные аспекты комплексно проявляются в административном процессе в реализации конкретных административных отношений.

Порядок разрешения дел в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления исходит из принципов административного процесса и норм, определяющих процессуальные права и обязанности участников этих отношений.

Основные принципы административного процесса: законность; равенство сторон перед законом; объективность; гласность, открытость; ведение дел на национальном языке; право пользоваться услугами адвоката; экономичность процесса; ответственность должностных лиц за правильность разрешения дел; право обжалования решений.

Являясь видом административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера, административное производство по делам об административных правонарушениях может быть рассмотрено в определенной последовательности стадий процесса, каждая из которых имеет свое процессуальное назначение.

Стадии административного процесса

Стадия – самостоятельная часть последовательно совершаемых процессуальных действий или операций, которая в сравнении с общими задачами имеет свои особенности, касающиеся сторон этого процесса, их прав и обязанностей, процессуальных сроков, действий и характера оформляемых процессуальных документов.

Стадии административного процесса: возбуждение административного дела; его расследование и направление материалов по подведомственности; рассмотрение дела компетентным органом (должностным лицом) и принятие постановления; факультативная – обжалование и опротестование постановления, его пересмотр; обязательное исполнение постановления, вынесенного по делу.

Возбуждение дела об административном правонарушении является и процессуальным действием, и юридическим фактом возникновения административно-процессуальных отношений. Может быть по инициативе как уполномоченного органа (лица), так и гражданина (например, подача жалобы). Основанием для возбуждения дела является совершение административного проступка и наличие нормы, предусматривающей ответственность, о чем составляется протокол.

В процессе административного расследования реализуются такие процессуальные действия, как сбор и фиксация доказательств, оформление протокола о возбуждении административного дела, решение вопроса о приостановлении или прекращении производства. Определены и меры обеспечения производства по делам, в частности: административное задержание; личный досмотр и досмотр вещей; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством и освидетельствование на состояние опьянения.

Рассмотрение дела об административном правонарушении – основная стадия административного производства, в рамках которой проявляются черты юрисдикционной административно-процессуальной деятельности.

По каждому делу законом определены процедура подготовки, порядок и сроки его рассмотрения. Дела об административных правонарушениях рассматриваются по подведомственности, как правило, в присутствии правонарушителя. Постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, или потерпевшим в вышестоящий орган исполнительной власти или в судебном порядке. Обжалование возможно и в органы прокуратуры. Подача жалобы и принесение прокурором протеста, как правило, приостанавливают исполнение постановления до рассмотрения жалобы или протеста.

Жалоба на постановление подается в течение 10 суток и рассматривается в десятидневный срок. Жалоба на постановление об административном аресте рассматривается в течение суток с момента подачи жалобы.

Порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях является важной гарантией соблюдения прав граждан, привлекаемых к административной ответственности. Цель исполнения постановлений состоит в практической реализации административного наказания, назначенного правонарушителю.

Производство по делам об административных правонарушениях

Цель административного производства – своевременное, полное и объективное выяснение обстоятельств дела, разрешение его в точном соответствии с законом и обеспечение своевременного и точного исполнения вынесенного постановления.

Обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. Производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

  1. отсутствие события и состава административного правонарушения;
  2. недостижение лицом на момент совершения административного правонарушения 16-летнего возраста;
  3. невменяемость лица, совершившего противоправное действие либо бездействие;
  4. действие лица в состоянии крайней необходимости или необходимости обороны;
  5. издание акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания;
  6. отмена акта, устанавливающего административную ответственность;
  7. истечение к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении сроков, предусмотренных законом (два месяца);
  8. наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления компетентного органа (должностного лица) о наложении административного наказания либо неотмененного решения товарищеского суда, если материалы были переданы на законном основании, а также наличие по этому факту уголовного дела;
  9. смерть лица, в отношении которого было начато производство по делу.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются открыто.

  • возбуждать производство по делу об административном правонарушении;
  • участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела;
  • приносить протест на постановления по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные ФЗ действия.

Прокурор в обязательном порядке извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

Производство по делам об административных правонарушениях регламентируется нормами разд. 4 КоАП РФ.

Виды индивидуальных административных дел и виды административных производств

Виды индивидуальных административных дел:

  • дела об административных правонарушениях;
  • дела о дисциплинарных проступках;
  • дела об обращениях граждан;
  • дела о приеме в гражданство Российской Федерации;
  • дела о возмещении в административном порядке материального ущерба, причиненного государству, предприятию, учреждению, организации;
  • дела по исполнению постановлений о наложении административных взысканий;
  • дела, связанные с административным надзором;
  • арбитражные дела о спорах в сфере управления и др.

Индивидуальные административные дела объединяются в отдельные виды административных производств:

  • производство по делам об административных правонарушениях;
  • дисциплинарное производство;
  • производство по делам об обращениях граждан;
  • производство по делам о приеме в гражданство Российской Федерации;
  • производство о возмещении в административном порядке материального ущерба, причиненного государству, предприятию, учреждению, организации;
  • производство по исполнению постановлений о наложении административных наказаний;
  • производство, связанное с административным надзором;
  • арбитражное производство о спорах в сфере управления и другие производства.

Одной из сторон административно-процессуальных отношений всегда является судья, орган или уполномоченное должностное лицо, осуществляющие полномочия государственно-властного характера; второй стороной является физическое или юридическое лицо, совершившее административное правонарушение.

Административная юрисдикция

Административная юрисдикция – установленная административным законодательством деятельность судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также правовое рассмотрение и разрешение управленческих споров уполномоченными органами, должностными лицами, а в необходимых случаях восстановление нарушенных прав и применение в административно-процессуальном порядке юридических санкций к виновным.

Основные черты (признаки) административно-юрисдикционной деятельности:

1. Юрисдикционная деятельность, по существу, в своей основе содержит рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях и индивидуальных дел об административно-правовых спорах в объеме и порядке, определенных административно-процессуальными нормами и административными процедурами.

2. Сторонами административно-правового спора могут быть и органы исполнительной власти.

3. В основе административно-правовых споров, как правило, лежит правовое разрешение уполномоченным органом, должностным лицом индивидуально-конкретных споров, которые по своей природе имеют субъективный характер, т. е. одна из сторон пытается восстановить или защитить свое субъективное или так называемое мнимое право или, возможно, ущемленный интерес. В этом случае уполномоченный орган, должностное лицо квалифицируют (дают правовую оценку) правовой спор и принимают обязательное для исполнения решение.

4. Правила и порядок рассмотрения и разрешения административно-правовых, процедурных споров и дел об административных правонарушениях регламентированы административно-процессуальными нормами.

5. Нормы административного права не только регулируют управленческие отношения, но и создают основу для особых административно-правовых отношений, имеющих на определенной стадии отношения равенства сторон, которые потом переходят в стадию неравенства, например заключение административного договора о контрактной службе.

6. В определенной мере административная юрисдикция как система представляет собой взаимосвязанную и взаимозависимую совокупность видов административных производств, обладающих некоторой целостностью порядка и последовательности осуществления стадий производства.

7. Административная юрисдикция (подведомственность) имеет свои специфические особенности по видам уполномоченных субъектов, ее осуществляющих. В КоАП РФ перечислен 61 субъект уполномоченный осуществлять функции административной юрисдикции.

Юрисдикционная деятельность, кроме того, осуществляет широкий диапазон правоохранительных функций в различных отраслях права (финансовых, жилищных, земельных, водных, трудовых и др.).

Способы обеспечения законности и дисциплины

Законность – единообразное понимание, осознание и соблюдение норм и правил действующего законодательства прежде всего органами государственной власти, общественными организациями и другими негосударственными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Способы обеспечения законности — контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы).

Контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.

Признаки контроля как способа обеспечения законности: между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом существуют отношения подчиненности или подведомственности; объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, а контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого; контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого; в некоторых случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.

Формы контрольной деятельности: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т. п.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти – постоянное, систематическое наблюдение специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается.

Прокурорский надзор осуществляется за единообразным исполнением и соблюдением законов всеми органами государства и его должностными лицами, а также негосударственными объединениями и их должностными лицами.

Административный надзор – специфическая разновидность государственного контроля, суть которого состоит в наблюдении за исполнением специальных норм, общеобязательных правил федеральными надзорами. Виды полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

  1. по предупреждению правонарушений;
  2. по пресечению правонарушений;
  3. по нормотворчеству;
  4. по привлечению к юридической ответственности правонарушителя.

Наиболее распространенный способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении – это право граждан на подачу жалобы на действия либо бездействие государственных органов и их должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан.

Прокурорский и административный виды надзора

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Рф осуществляет:

  • надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ), представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
  • надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
  • надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
  • уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;
  • координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и за соответствием законам тех правовых актов, которые издаются уполномоченными государственными органамивласти. Прокуратура не подменяет их и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления.

Проверки исполнения законов прокуратурой проводятся на основании поступивших сообщений и иной информации о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

  1. опротестовывать противоречащие закону акты либо обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства;
  2. осуществлять уголовное преследование или производство об административном правонарушении;
  3. вносить представление об устранении нарушений закона;
  4. выносить письменное предостережение о недопустимости нарушения закона при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

Административный надзор – систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специально уполномоченными ФОИВ в пределах своей компетенции по подведомственным вопросам в отношении организационно не подчиненных им юридических и физических лиц (Указ Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724).

Цель административного надзора – обеспечить безопасность личности, общества, государства, а также требуемое качество продукции и оказания услуг.

Например, специальный надзор как вид административного надзора осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, находящаяся в ведении Минздравсоцразвития России.

Обжалование действий (решений) государственных органов

Обжалование действий (решений) государственных органов — реализация гражданами своего права обратиться с жалобой в суд, если неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены их права и свободы (ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

Конституцией установлено, что граждане России имеют право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.

Согласно ФЗ № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества; заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц; жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Все это объединяется понятием «обращения граждан».

Способы рассмотрения и разрешения жалоб граждан – административный и судебный.

Недостатком административного порядка рассмотрения жалоб является то, что они разрешаются заинтересованными органами исполнительной власти, при этом негласно, в отсутствие жалобщика, к тому же часто работниками, не имеющими правовой подготовки. Поэтому нередко остаются без удовлетворения вполне обоснованные жалобы. Данный порядок не может в полной мере признаваться как эффективный в вопросах защиты прав и свобод граждан.

Судебному разрешению вопроса может предшествовать рассмотрение его в порядке подчиненности органом или должностным лицом. Это создает возможность быстро исправить ошибку, не доводя дело до суда, и способствует ответственному отношению к принимаемым административным решениям.

Действия (решения), которые могут быть обжалованы в суд, – коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; в) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.

Жалоба подается по усмотрению гражданина либо в суд по месту его жительства, либо в суд по месту нахождения органа, должностного лица. Военнослужащий вправе в таком же порядке обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органа военного управления и воинских должностных лиц.

§ 1. Понятие и содержание административного процесса

Процесс – совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата. В праве под процессом чаще всего понимается порядок реализации материальных норм права.

К проблеме понятия и содержания термина «административный процесс» на сегодняшний день существует два различных подхода. Одна группа авторов считает, что административный процесс – это порядок реализации административно-правовых норм. Другие полагают, что это регламентированная законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения.

Первое определение административного процесса дано на основе «процедурной концепции», а второе – на основе «юрисдикционной концепции». Уяснив смысл этих концепций, можно понять разницу данных подходов к определению административного процесса.

Сторонники «процедурной концепции» определяют понятие административного процесса как совокупность всех действий, совершаемых органами государственного управления (их должностными лицами) по реализации возложенных на них задач и функций. Здесь под административным процессом понимается порядок (процедура) осуществления государственно-управленческой деятельности.

Нормы права, регламентирующие порядок осуществления государственно-управленческой деятельности различными ее субъектами, разрозненны, зачастую отданы на откуп ведомственным интересам либо по некоторым вопросам вообще отсутствуют. Их единообразие возможно только в случае кодификации в едином источнике, что является перспективной задачей законодателя, идущего по пути построения правового государства. Форма такого единого источника нам представляется в виде Административного кодекса, имеющегося сегодня в ряде развитых демократических государств, либо в виде Закона «Об административных процедурах», проект которого в Российской Федерации находится в стадии принятия.

Применительно к рассматриваемой проблеме речь идет об административных процедурах или об административно-процедурных правилах, регламентирующих государственно-управленческую деятельность. Именно поэтому концепция определения административного процесса, использованная первой группой авторов, получила название «процедурной».

Вторая группа авторов определяет административный процесс более узко: как деятельность юрисдикционного характера. Термин «юрисдикция» произошел от латинского «jurisdictio» – судопроизводство. В свою очередь, это слово произошло от латинского «jus» – право и «dico» – говорю. В праве под юрисдикцией понимается установленная законом (или иным правовым актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, т. е. оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям.

Это общераспространенное понимание юрисдикции, но вместе с тем этот термин иногда отождествляется с судопроизводством, правосудием, иногда – с подведомственностью, подсудностью разрешаемых дел и даже с системой соответствующих юрисдикционных органов.

Мы будем использовать данный термин в общераспространенном смысле. Уяснив смысл термина «юрисдикция», можно понять, почему концепция определения административного процесса второй группой авторов получила название «юрисдикционной».

Поскольку обе рассмотренных точки зрения имеют право на существование, нецелесообразно выяснять правильность какой-либо из них. Необходимо лишь уточнить, что административный процесс в определении по процедурной концепции – это понятие в широком смысле, а административный процесс в юрисдикционной концепции дан в узком смысле. Следует также отметить, что некоторые авторы под административным процессом понимают еще более узкое понятие – производство по делам об административных правонарушениях. Одной из посылок к такому пониманию административного процесса явился существовавший в начале XX века на советской Украине Административно-процессуальный Кодекс, который регулировал лишь производство по делам об административных правонарушениях.

Перспективной задачей административного законодательства РФ является определение единообразного разрешения административно-правовых споров. Основы единого административного процесса для разрешения всех административно-правовых споров возможны только в том случае, если законодатель в соответствии с мировым опытом пойдет по пути создания в РФ системы органов административной юстиции.

Cистема административных судов в Российской Федерации сегодня находится в стадии становления. В стадии принятия Государственной Думой РФ и соответствующий кодекс, регламентирующий порядок разрешения административными судами споров, вытекающих из административно-правовых отношений.

Административно-процессуальное право

  • Понятие административного права
  • Предмет административного права
  • Управленческие отношения
  • Методы административного права
  • Система административного права

Административно-процессуальное право: понятие, предмет и содержание

Конституционно-правовые нормы, используя термин «административно-процессуальное законодательство» (ст. 72 Конституции РФ), создают прочную правовую основу как для формирования системы административного процессуального законодательства (в Российской Федерации и ее субъектах), так и для развития современного административного процессуального права.

Дискуссионность и сложность понимания современного административного процесса, его структуры обусловливают сложность понимания современного административного процессуального права как отрасли российского процессуального права. К сожалению, ни в одном российском законе не определяются и даже не используются понятия «административный процесс» и «административно-процессуальное право». В таких сложных исходных обстоятельствах целесообразно исследовать традиционно сформировавшиеся в литературе подходы к определению административно-процессуального права.

Если суммировать все научные подходы к пониманию административного процессуального права, можно сделать следующий вывод: административно-процессуальное право рассматривается как совокупность административно-процессуальных институтов, подинститутов, правовых образований и норм, внутренне связанных между собой логикой административно-процессуального регулирования соответствующих общественных отношений. Система и структура административно-процессуального права опосредованы системой и структурой современного административного процесса, т. е. отдельные административные производства, получившие процессуальное правовое регулирование и сформировавшиеся до самостоятельного и завершенного правового института, составляют систему административно-процессуального права.

Административное процессуальное право представляет собой систему административно-процессуальных норм, регулирующих порядок (процедуры) осуществления управленческих отношений, возникающих в процессе:

  • построения и функционирования исполнительных органов государственной власти;
  • осуществления нормативно установленной компетенции органов государственного и муниципального управления;
  • реализации полномочий должностными лицами при осуществлении ими государственных функций и предоставлении государственных услуг;
  • обеспечения установленного правового режима при осуществлении охранительной функции государства, применении мер административного принуждения;
  • рассмотрения в порядке административного судопроизводства дел о защите субъективных публичных прав человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и организаций, а также административно-правовых споров между физическими и юридическими лицами, с одной стороны, и государством (государственными органами и органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими), с другой стороны.

Предметом административного процессуального права являются административно-процессуальные отношения, возникающие при осуществлении уполномоченными субъектами права (исполнительными органами государственной и муниципальной власти, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) компетенции и полномочий властного характера, а также в процессе обеспечения прав и свобод человека и гражданина и установления гарантий судебной правовой защиты от неправомерных действий (бездействия) и решений органов публичной власти и их должностных лиц. Как можно предположить, в условиях отсутствия единого правового источника административного процесса предмет административного процессуального права, его содержание и структура напрямую зависят от содержания и структуры административного процесса. Таким образом, в структурном плане в предмет административного процессуального права можно включить виды управленческих отношений, возникающие в процессе осуществления управленческой деятельности в целях:

1. организации и функционирования публичного управления (государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы), обеспечения действия органов исполнительной власти (организация и система управления, формы и методы осуществления управленческих действий, система и структура органов исполнительной власти, исполнение административных регламентов); определения порядка совершения управленческих действий и соответствующих управленческих процедур (например, принятие административно- правовых актов, заключение административных договоров);

2. создания гарантий судебной правовой защиты физических или юридических лиц от незаконных решений (нормативных либо индивидуальных правовых актов) и действий (бездействия) органов государственной и муниципальной власти, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих посредством административного судопроизводства, осуществляемого судами общей юрисдикции, арбитражными и военными судами;

3. установления различных административно-правовых режимов, обеспечивающих установленный порядок осуществления управленческих действий и реализации административных процедур во всех сферах публичного управления, в особенности в области общественного порядка и общественной безопасности, а также законность и обоснованность применения мер административного принуждения, в том числе мер административной ответственности за совершенные субъектами административные правонарушения;

4. определения видов административного принуждения за «отрицательные» результаты публичного управления (за противоправное управление), неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей (например, дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих).

В административном процессуальном праве используется, главным образом, императивный метод правового регулирования. Императивность проявляется в необходимости строгого соблюдения субъектами административного процессуального права установленных для них процессуальных обязанностей, ограничений, соответствующих правовых режимов. Диспозитивный метод правового регулирования используется в случаях, когда субъекты административного процессуального права обладают равными правовыми (в том числе процессуальными) возможностями, действуют независимо друг от друга, не находятся в соподчиненном административном правоотношении, имеют право выбора действия по своему усмотрению, могут воспользоваться своими правами или отказаться от предоставленных возможностей активного действия, используют государственные гарантии защиты собственных прав, свобод и законных интересов.

В зависимости от особенностей предмета правового регулирования можно говорить о применении следующих методов правового регулирования процессуальных отношений в сфере публичного управления:

1. предписание как способ обеспечения правового регулирования порядка публичного управления, как метод деятельности исполнительных органов государственного управления и муниципального управления, реализации полномочий должностными лицами, исполнения управленческих функций государственными и муниципальными служащими. Так называемый позитивный управленческий процесс, обеспечивающий нормальное функционирование исполнительной власти, основан на использовании данного метода;

2. запрет как способ правового регулирования, распространенный в системе административного правового регулирования не только при применении административного принуждения к физическим или юридическим лицам, но и при установлении особого правового режима запретов и правоограничений для государственных и муниципальных служащих, а также для граждан, иных индивидуальных либо коллективных субъектов административного права;

3. дозволение как метод правового регулирования, проявляющийся в установлении правовой возможности соответствующего поведения и прав лица, а также процедуры обеспечения и защиты (в административном или судебном порядке) прав, свобод, законных интересов субъектов административного права.

Система административного процессуального права представляет собой совокупность разнообразных по назначению и содержанию административных производств, которые можно классифицировать по соответствующим критериям. Важно отметить, что в нее включаются как административные производства, содержащиеся в федеральных законах (например, производство по делам об административных правонарушениях), так и производства, имеющие обычный уровень административного правового регулирования (например, производство по исполнению государственной функции по осуществлению земельного или строительного надзора, производство по применению дисциплинарных взысканий регламентируются законодательством о государственной гражданской службе).

Подводя итог, можно констатировать, что в структуру административно-процессуального права входят следующие административные производства:

  • административно-нормотворческая процессуальная деятельность (производство по изданию административных правовых актов);
  • производство по обращениям граждан;
  • лицензионно-разрешительное производство;
  • регистрационное производство;
  • учредительное (организационное) производство;
  • поощрительное производство;
  • административно-договорное производство;
  • исполнительное производство;
  • дисциплинарное производство;
  • производство по применению мер административного принуждения, не являющихся мерами административной ответственности (например, мер административного пресечения или предупреждения);
  • производство по делам об административных правонарушениях;
  • административное судопроизводство (рассмотрение судьями административно-правовых споров — дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений);
  • производство по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов (административное судопроизводство);
  • производство по разрешению споров о компетенции между исполнительными органами государственной власти.

Так как в структуру административного процесса, а следовательно, и в структуру административного процессуального права входят множество административных производств, связанных с выполнением различных государственных функций и осуществлением исполнительными органами государственной власти и должностными лицами нормативно установленных полномочий, то, очевидно, процесс структурирования административного процессуального права можно продолжить в зависимости от конкретных процедур осуществления государственного управления.

Когда рассматриваются проблемы административного процесса и административно-процессуального права, непременно возникает вопрос о кодификации административно-процессуального правового материала. Однако дальше констатации необходимости кодификации пока дело не идет. Основной причиной такого положения является, возможно, нерешенность вопроса о содержании административного процесса. Широкое понимание административного процесса вряд ли станет базисом деятельности по проведению кодификации административно-процессуальных норм. Главным образом, именно из-за широты (необъятности) и разнородности практической управленческой деятельности, осуществляемой в настоящее время исполнительными органами государственной власти. Только разумное сужение понимания административного процесса и разделение его на специальные виды процессуальной (или процедурной) деятельности позволят начать работу по кодификации административно-процессуальных норм.

Содержание административного процесса