Закон «О СМИ»

Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I
«О средствах массовой информации»

С изменениями и дополнениями от:

13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г., 4 августа 2001 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля, 8 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г., 21 июля 2005 г., 27 июля, 16 октября 2006 г., 24 июля 2007 г., 25 декабря 2008 г., 9 февраля 2009 г., 14 июня, 11, 21 июля 2011 г., 28 июля 2012 г., 5 апреля, 2 июля 2013 г., 14 октября, 24 ноября 2014 г., 8 марта, 13 июля, 30 декабря 2015 г., 5 апреля, 3 июля 2016 г., 7 июня, 29 июля, 25 ноября 2017 г., 18 апреля 2018 г.

См. постановление Пленума Верховного Суда РФ от 15 июня 2010 г. N 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»

См. комментарии к настоящему Закону

Президент Российской Федерации

Москва, Дом Советов России

27 декабря 1991 года

Закон применяется в отношении СМИ, учреждаемых в РФ, а для создаваемых за ее пределами — лишь в части, касающейся распространения их продукции в РФ. Юридические лица и граждане других государств, лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности, предусмотренные Законом, наравне с организациями и гражданами РФ (если иное не установлено).

Провозглашается свобода массовой информации (предназначенных для неограниченного круга лиц печатных, аудио-, аудиовизуальных и иные сообщений и материалов) в РФ. Под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации. Определены и иные понятия, используемые в Законе.

Цензура массовой информации, то есть требование от редакции СМИ со стороны уполномоченных лиц предварительно согласовывать сообщения и материалы, а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов (их отдельных частей), не допускается. Запрещается злоупотребление свободой массовой информации.

Учредителем (соучредителем) СМИ может быть гражданин, объединение граждан, предприятие, учреждение, организация, государственный орган. Определены лица, которые не могут выступать учредителями. Редакция СМИ осуществляет свою деятельность после его регистрации в установленном порядке. Рассмотрены основания прекращения и приостановления деятельности СМИ, вопросы о статусах учредителя и редакции СМИ. Закреплены и иные положения об организации деятельности СМИ.

Самостоятельный раздел Закона посвящен распространению массовой информации. Рассматриваются вопросы: выдачи и аннулирования лицензии на вещание; хранения материалов радио- и телепередач; распространения рекламы; выходных данных; тиража; и т.д. Государственную политику в области лицензирования радио- и телевещания вырабатывает и проводит Федеральная комиссия по телерадиовещанию.

Определены основы отношений СМИ с гражданами и организациями. Закреплены права и обязанности журналиста.

Межгосударственное сотрудничество в области массовой информации осуществляется на основе договоров, заключенных РФ. Редакции, профессиональные объединения журналистов участвуют в международном сотрудничестве в области массовой информации на основе соглашений с гражданами и юридическими лицами других государств, а также международными организациями. Гражданам РФ гарантируется беспрепятственный доступ к сообщениям и материалам зарубежных СМИ.

За нарушения законодательства РФ о СМИ несут ответственность учредители, редакции, издатели, распространители, государственные органы, организации, учреждения, предприятия и общественные объединения, должностные лица, журналисты, авторы распространенных сообщений и материалов. Предусмотрены основания освобождения от ответственности.

Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I «О средствах массовой информации»

Настоящий Закон вводится в действие с момента его опубликования

Текст Закона опубликован в «Российской газете» от 8 февраля 1992 г. N 32, в Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 13 февраля 1992 г. N 7 ст. 300

В настоящий документ внесены изменения следующими документами:

Федеральный закон от 18 апреля 2018 г. N 83-ФЗ

Изменения вступают в силу с 29 апреля 2018 г.

Федеральный закон от 25 ноября 2017 г. N 327-ФЗ

Изменения вступают в силу с 25 ноября 2017 г.

Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 278-ФЗ

Изменения вступают в силу с 31 июля 2017 г.

Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 239-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2018 г.

Федеральный закон от 7 июня 2017 г. N 110-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении тридцати дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 280-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 281-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 5 апреля 2016 г. N 94-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 30 декабря 2015 г. N 464-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 257-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 8 марта 2015 г. N 23-ФЗ

Изменения вступают в силу с 15 сентября 2015 г., за исключением подпункта «б» пункта 2 статьи 1 изменений, вступающих в силу с 1 января 2016 г.

Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. N 370-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 14 октября 2014 г. N 305-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2016 г.

Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 185-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 сентября 2013 г.

Федеральный закон от 2 июля 2013 г. N 158-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 50-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. N 34-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 28 июля 2012 г. N 133-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 21 июля 2011 г. N 252-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 сентября 2012 г.

Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 200-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении десяти дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 14 июня 2011 г. N 142-ФЗ

Изменения вступают в силу с 10 ноября 2011 г.

Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 10-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2010 г.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 211-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении десяти дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 16 октября 2006 г. N 160-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении десяти дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 153-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 2 ноября 2004 г. N 127-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2005 г.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2005 г.

Федеральный закон от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 169-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 января 2004 г.

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N 94-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 112-ФЗ

Изменения вступают в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 21 марта 2002 г. N 31-ФЗ

Изменения вступают в силу с 1 июля 2002 г.

Федеральный закон от 4 августа 2001 г. N 107-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 5 августа 2000 г. N 110-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 20 июня 2000 г. N 90-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 2 марта 1998 г. N 30-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 211-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 19 июля 1995 г. N 114-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 6 июня 1995 г. N 87-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 6-ФЗ

Изменения вступают в силу со дня официального опубликования названного Федерального закона

© ООО «НПП «ГАРАНТ-СЕРВИС», 2018. Система ГАРАНТ выпускается с 1990 года. Компания «Гарант» и ее партнеры являются участниками Российской ассоциации правовой информации ГАРАНТ.

Ликвидационные штрафы

Солидарность — единственный способ спасти российские СМИ и НКО, которые уничтожают непомерными взысканиями

Издание The New Times, возглавляемое Евгенией Альбац, было оштрафовано на 22 млн рублей — формально за несвоевременно предоставленную финансовую отчетность. Специалисты отмечают, что это самый большой административный штраф, присужденный редакции СМИ в России. Даже неспециалистам понятно, что таких денег у независимой прессы в России нет. Роскомнадзор, выступавший истцом, немного перестарался и решил взыскать штраф сразу за три года, хотя юридических оснований для этого не имел — максимальная давность административного правонарушения в таких случаях составляет 3 месяца. Накануне Альбац взяла острое интервью у Алексея Навального в эфире «Эха Москвы», политик отбыл 50 суток ареста и после выхода на свободу оказался гостем СМИ, так что связь между «преступлением» и наказанием здесь прозрачная.

Новости Политика

СЖР поддержал разработку нового закона о СМИ

Союз журналистов России одобрил инициативу о разработке нового закона о средствах массовой информации. С этой идеей выступил Сергей Катырин, президент Торгово-промышленной палаты РФ, на встрече с представителями СЖР и Государственной Думы. Он считает изменения в законодательстве в области СМИ необходимыми для развития отрасли.

Перспективу разработки нового закона поддерживает как Союз журналистов России, так и комитет Госдумы по информационной политике, информационным технологиям и связи, передает ТАСС со ссылкой на председателя Союза Владимира Соловьева.

По его словам, необходимо создать не просто новый закон о СМИ, а закон о медиакоммуникациях, в котором появится законодательная база и для не существовавших ранее вещей – например, электронных средств массовой информации.

До осени будет сформирована специальная рабочая группа для создания нового законопроекта. Его представят на октябрьском медиафоруме «ИНФОРУМ Союза журналистов России» в Сочи. Уже в 2019 году закон может быть вынесен на обсуждение в рамках весенней сессии Госдумы.

Действующий сегодня закон «О средствах массовой информации» был принят в 1991 году и не отражает многих реалий современной журналистики.

Статья 41. Обеспечение конфиденциальности информации

Редакция не вправе разглашать в распространяемых сообщениях и материалах сведения, предоставленные гражданином с условием сохранения их в тайне.

Редакция обязана сохранять в тайне источник информации и не вправе называть лицо, предоставившее сведения с условием неразглашения его имени, за исключением случая, когда соответствующее требование поступило от суда в связи с находящимся в его производстве делом.

Редакция не вправе разглашать в распространяемых сообщениях и материалах сведения, прямо или косвенно указывающие на личность несовершеннолетнего, совершившего преступление либо подозреваемого в его совершении, а равно совершившего административное правонарушение или антиобщественное действие, без согласия самого несовершеннолетнего и его законного представителя.

Редакция не вправе разглашать в распространяемых сообщениях и материалах информацию, указанную в части шестой статьи 4 настоящего Закона, за исключением случаев, если распространение такой информации осуществляется в целях защиты прав и законных интересов несовершеннолетнего, пострадавшего в результате противоправных действий (бездействия). В этих случаях такая информация может распространяться в средствах массовой информации, а также в информационно-телекоммуникационных сетях:

1) с согласия несовершеннолетнего, достигшего четырнадцатилетнего возраста и пострадавшего в результате противоправных действий (бездействия), и его законного представителя;

2) с согласия законного представителя несовершеннолетнего, не достигшего четырнадцатилетнего возраста и пострадавшего в результате противоправных действий (бездействия);

3) без согласия несовершеннолетнего, достигшего четырнадцатилетнего возраста и пострадавшего в результате противоправных действий (бездействия), и (или) законного представителя такого несовершеннолетнего, если получить это согласие невозможно либо если законный представитель такого несовершеннолетнего является подозреваемым или обвиняемым в совершении данных противоправных действий.

Распространение в средствах массовой информации, а также в информационно-телекоммуникационных сетях указанной в части шестой статьи 4 настоящего Закона информации в части, относящейся к несовершеннолетнему потерпевшему от преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности, допускается в предусмотренных пунктами 1 — 3 части четвертой настоящей статьи случаях только в целях расследования преступления, установления лиц, причастных к совершению преступления, розыска пропавших несовершеннолетних в объеме, необходимом для достижения указанных целей, и с соблюдением требований, установленных статьями 161 и 241 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

  • URL
  • HTML
  • BB-код
  • Текст

Комментарий к ст. 41 Закона о СМИ

1. Комментируемая статья определяет режим конфиденциальной информации. Согласно п. 7 ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» конфиденциальность информации представляет собой обязательное для выполнения лицом, получившим доступ к определенной информации, требование не передавать такую информацию третьим лицам без согласия ее обладателя.

2. Статья 9 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусматривает определенный режим оборота информации с ограниченным доступом. Кроме указанной в данном Законе информации, к информации с ограниченным доступом, являющейся государственной тайной, относятся сведения, предусмотренные ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» и Перечнем сведений конфиденциального характера, утвержденным Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188.

К сведениям ограниченного доступа относятся, в частности, сведения, составляющие персональные данные (любую информацию, относящуюся прямо или косвенно к определенному или определяемому физическому лицу — субъекту персональных данных), налоговую тайну (ст. ст. 102 и 313 НК РФ), банковскую тайну (ст. 857 ГК РФ), врачебную тайну (ст. 15 Семейного кодекса РФ, ст. ст. 13, 92 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ст. 9 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», ст. 14 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. N 4180-1 «О трансплантации органов и (или) тканей человека», ст. 13 Закона РФ от 20 июля 2012 г. N 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов), нотариальную тайну (ст. ст. 16 и 28 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1), адвокатскую тайну (ст. 8 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»), аудиторскую тайну (ст. 9 Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности») и др.

Как мы видим, регламентация режима отдельных видов конфиденциальной информации закреплена в самостоятельных нормативных актах. Информация, составляющая служебную или коммерческую тайну, защищается способами, предусмотренными Гражданским кодексом и другими законами. Так, Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» регулирует отношения, связанные с установлением, изменением и прекращением режима коммерческой тайны в отношении информации, составляющей секрет производства (ноу-хау).

Обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом лице производится в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства».

3. Непосредственно комментируемая статья регламентирует отдельные случаи сохранения конфиденциальной информации в тайне. Так, если гражданин, предоставивший редакции средства массовой информации определенные сведения, не желает их разглашения, редакция не вправе основывать на таких сведениях свои сообщения и материалы. Однако при этом гражданин, предоставляя сведения, должен специально оговорить их конфиденциальность. В противном случае, публикуя сведения, предоставленные гражданином без требования сохранения в тайне, редакция не нарушает ничьих прав.

Так, например, Орлова Е.А. обратилась в суд с иском к ООО «Ньюс Медиа-Рус» о взыскании компенсации морального вреда, причиненного разглашением конфиденциальных сведений о ней, содержащихся в ее заявлении в правоохранительные органы по факту мошенничества, мотивируя требования тем, что ответчик воспользовался незаконно полученной информацией об истице, опубликовав сведения ограниченного доступа в печатном издании, а также на интернет-сайте в электронном виде. Обращаясь в суд, истица утверждала, что публикация осуществлена без ее ведома и согласия, доступ к информации, изложенной в заявлении, ею ответчику не предоставлялся, что свидетельствует об использовании последним незаконного способа получения информации. Однако представитель ответчика пояснила, что копию данного заявления истица сама предоставила журналистам для публикации, поскольку была заинтересована в привлечении общественного мнения к факту невыдачи ей выигранного в телепередаче «Поле Чудес» главного приза в виде автомобиля. До этой публикации она неоднократно сообщала журналистам различных средств массовой информации о предоставлении ей в качестве приза иного автомобиля, чем тот, который был обещан, обращалась непосредственно в телекомпанию «ВИД» и к Л. Якубовичу. В связи с тем что истица никак не подтвердила факт предоставления сведений с условием сохранения их в тайне, суд первой инстанции в удовлетворении требований истицы отказал. В дальнейшем решение суда первой инстанции оставила без изменений и кассационная инстанция.

Гражданин может дать согласие на распространение предоставленных сведений, но с условием сохранения в тайне источника получения информации.

Условие о сохранении тайны может быть оговорено гражданином при передаче сведений средству массовой информации.

Суды обеих инстанций пришли к выводу о том, что опубликованная переписка истца с Санкт-Петербургским городским судом не является личной, кроме того, в ходе судебного разбирательства истец не опроверг возражения ответчиков в части того, что он сам прислал на сайт Н.П.И., представившегося журналистом, состоящим в Гильдии судебных репортеров, полученные истцом ответы на его обращения в суд, после чего они и были опубликованы. Наоборот, исходя из представленной самим истцом переписки с ответчиком Н.П.А. следует, что истец направил ответчику соответствующие фотографии, несмотря на предупреждение о возможности их публикации со всеми реквизитами, хотя какая-либо необходимость предоставления такой переписки с учетом сложившихся между сторонами правоотношений отсутствовала (см. Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 10 января 2013 г. N 33-214/2013).

Если информация получена при условии сохранения в тайне источника получения информации, редакция средства массовой информации не должна разглашать информацию о нем и может предоставить сведения о данном гражданине только по запросу суда, по делу, находящемуся в производстве данного суда.

В связи с этим необходимо обратить внимание на существенную коллизию законодательства. Редакция может раскрыть источник информации и назвать имя автора, предоставившего информацию только по запросу суда. Однако для периода предварительного расследования подобного правила не предусмотрено. Получается, что редактор не имеет права раскрывать следователю источник информации, передавший ее с условием сохранения в тайне, но соответствующего свидетельского иммунитета не предусмотрено ни самим комментируемым Законом, ни Уголовно-процессуальным кодексом и при отказе предоставить информацию следователю, если редактор привлечен в качестве свидетеля, на него может быть возложена уголовная ответственность по ст. 308 УК РФ за отказ от дачи показаний.

4. Кодекс профессиональной этики российского журналиста возлагает на журналиста обязанность сохранения профессиональной тайны в отношении источника информации, полученной конфиденциальным путем. Никто не может принудить его к раскрытию этого источника. Право на анонимность может быть нарушено лишь в исключительных случаях, когда имеется подозрение, что источник сознательно исказил истину, а также когда упоминание имени источника представляет собой единственный способ избежать тяжкого и неминуемого ущерба для людей.

Журналист обязан уважать просьбу интервьюируемых им лиц не разглашать официально их высказывания.

Например, отказывая в иске, суд исходил из того, что в рассматриваемых фрагментах статьи отсутствуют упоминания об истце — ОАО «Вашъ финансовый Попечитель», а также факта распространения ответчиком сведений об ОАО «Вашъ финансовый Попечитель». При этом суд указал на то, что фрагмент текста, в котором упоминаются группа компании «Вашъ финансовый Попечитель» и председатель совета директоров Василий Бойко, является субъективным мнением сотрудника НИИ; оценочные суждения, мнения, убеждения не являются предметом защиты в порядке ст. 152 ГК РФ, поскольку являются выражением субъективного мнения, не могут быть проверены на предмет соответствия их действительности. Вывод суда не противоречит п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. N 3. Судом отклонен довод заявителя о процессуальном нарушении в связи с нерассмотрением им двух ходатайств о раскрытии данных о личности источника информации, указанного в оспариваемой публикации как «сотрудник НИИ», и о раскрытии данных о личности источника информации, указанного в оспариваемой публикации как автор текста Андрей Смирнов (подробнее см. Постановление ФАС Московского округа от 9 апреля 2010 г. N КГ-А40/2765-10 по делу N А40-86732/09-51-673).

5. Уже не раз упомянутый проект Индустриального комитета предлагал несколько расширить обязанности редакции в плане сохранения в тайне источника информации. Абзацы 2 ст. 2, ст. 11 проекта предусматривали, что не допускается раскрытие источника информации, если таким раскрытием может быть нанесен вред охраняемым законом интересам источника информации. Таким образом, на владельца средства массовой информации, издателя, вещателя, редакцию, журналиста предлагалось возложить обязанность самостоятельно оценивать потенциальную опасность разглашения сведений об источнике информации, даже если тот и не просил сохранить это в тайне.

6. Часть 3 комментируемой статьи обязывает редакцию сохранять в тайне известные ей сведения о несовершеннолетних лицах, проходящих в качестве фигурантов по уголовному делу. Подобное положение распространяется и в отношении несовершеннолетнего лица, совершившего административное правонарушение или иной антиобщественный поступок.

Закон запрещает как прямое, так и косвенное указание на данных лиц. Прямым указанием будет, например, публикация фамилии несовершеннолетнего, при косвенном же указании публикуется достаточный объем персональных данных лица, позволяющих его идентифицировать. Единственным допустимым случаем распространения подобных сведений является предварительное получение согласия самого несовершеннолетнего и (или) его законного представителя. Причем в отношении сведений о потерпевшем достаточно согласия только несовершеннолетнего или только его законного представителя, в отношении же лица, подозреваемого в совершении преступления, совершившего преступление или иное правонарушение (антиобщественный поступок), необходимо согласие как самого несовершеннолетнего, так и его законных представителей.

Части 3 — 5 комментируемой статьи направлены на защиту прав и законных интересов несовершеннолетних. Редакция не вправе разглашать в распространяемых сообщениях и материалах сведения о несовершеннолетнем, т.е. конфиденциальную информацию.

В данном случае к конфиденциальной законодатель отнес следующую информацию о лицах, не достигших 18 лет:

— информацию, прямо или косвенно указывающую на личность несовершеннолетнего, которым совершено преступление либо который является подозреваемым в его совершении;

— информацию, прямо или косвенно указывающую на личность несовершеннолетнего, совершившего административное правонарушение или антиобщественное действие;

— информацию о несовершеннолетнем, пострадавшем в результате противоправных действий (бездействия).

Представляется, что к информации, прямо или косвенно указывающей на личность несовершеннолетнего, во всех случаях можно отнести фамилии, имена, отчества, фото- и видеоизображения такого несовершеннолетнего, его родителей и иных законных представителей, дату рождения такого несовершеннолетнего, аудиозапись его голоса, место его жительства или место временного пребывания, место его учебы или работы, иную информацию, перечень которой не может быть сформулирован как исчерпывающий, поскольку зависит от конкретных обстоятельств произошедшего.

В каждом из указанных выше случаев возможно при выполнении отдельных, прямо названных в Законе условий, «обойти» предусмотренные запреты при наличии на то достаточных оснований.

Информацию, названную в ч. 3 комментируемой статьи, можно разглашать только при наличии на то согласия самого несовершеннолетнего и его законного представителя.

Информация, о которой идет речь в п. 5, может разглашаться только при выполнении одного обязательного условия и одного из трех дополнительных условий. Обязательным условием является цель распространения такой информации — защита прав и законных интересов несовершеннолетнего, пострадавшего в результате противоправных действий (бездействия). Дополнительными условиями являются:

— согласие несовершеннолетнего, достигшего 14 лет и пострадавшего в результате противоправных действий (бездействия), и его законного представителя;

— согласие законного представителя несовершеннолетнего, не достигшего 14 лет и пострадавшего в результате противоправных действий (бездействия);

— в отсутствие согласия несовершеннолетнего, достигшего 14 лет и пострадавшего в результате противоправных действий (бездействия), и (или) законного представителя такого несовершеннолетнего — если получить это согласие невозможно (например, когда ребенок нездоров) либо если законный представитель такого несовершеннолетнего является подозреваемым или обвиняемым в совершении противоправных действий в отношении ребенка.

Согласие в данном случае должно оформляться по правилам, установленным Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных», поскольку правоотношения по разглашению в распространяемых сообщениях и материалах сведений о несовершеннолетнем в данном случае подпадает под действие п. п. 3 и 5 ст. 3 названного Закона, которые содержат определения понятий «обработка персональных данных» и «распространение персональных данных».

В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 6 Федерального закона «О персональных данных» обработка персональных данных должна осуществляться с соблюдением принципов и правил, предусмотренных названным Законом. Обработка персональных данных допускается в случаях, когда обработка персональных данных необходима для осуществления профессиональной деятельности журналиста и (или) законной деятельности средства массовой информации при условии, что при этом не нарушаются права и законные интересы субъекта персональных данных. В данном случае субъектом персональных данных выступает несовершеннолетний.

Согласие субъекта персональных данных, которым в данном случае являются сам несовершеннолетний и (или) его родители, иные законные представители, на обработку его персональных данных оформляется по правилам, установленным ст. 9 Федерального закона «О персональных данных».

Согласие должно быть дано свободно, своей волей и в своем интересе. Согласие должно быть конкретным, информированным и сознательным.

По общему правилу согласие на обработку персональных данных может быть дано субъектом персональных данных или его представителем в любой позволяющей подтвердить факт его получения форме, если иное не установлено федеральным законом. В комментируемом Законе речи об обязательной письменной, в том числе нотариально удостоверенной, форме не идет.

Равнозначным содержащему собственноручную подпись субъекта персональных данных согласию в письменной форме на бумажном носителе признается согласие в форме электронного документа, подписанного электронной подписью (см. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ).

Несовершеннолетний, как и его законный представитель, вправе в любой момент отозвать свое согласие на обработку персональных данных.

Согласие должно включать в себя, в частности:

— фамилию, имя, отчество, адрес несовершеннолетнего или его законного представителя, номер основного документа, удостоверяющего его личность, сведения о дате выдачи указанного документа и выдавшем его органе, реквизиты документа (свидетельства о рождении или др.), подтверждающего полномочия законного представителя (при получении согласия от представителя);

— наименование или фамилию, имя, отчество и адрес средства массовой информации, журналиста, получающей (получающего) согласие;

— цель обработки персональных данных;

— перечень персональных данных, на обработку которых дается согласие;

— наименование или фамилию, имя, отчество и адрес журналиста или иного сотрудника средства массовой информации, которому поручена обработка данных;

— перечень действий с персональными данными, на совершение которых дается согласие, общее описание используемых оператором способов обработки персональных данных (например, однократная публикация в определенном номере газеты);

— срок, в течение которого действует согласие несовершеннолетнего или его законного представителя, а также способ его отзыва;

— подпись несовершеннолетнего или его законного представителя.

Часть 5 особое внимание уделяет защите прав несовершеннолетнего потерпевшего от преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности. Это связано с тем, что психика пострадавших детей серьезно травмирована, и зачастую в результате запугиваний и уговоров со стороны педофилов дети не хотят рассказывать о случившемся ни родителям, ни друзьям. Напротив, долгие и изматывающие допросы пострадавших несовершеннолетних оборачиваются тем, что следователи разглашают по различным мотивам информацию о такого рода преступлениях, не скрывая место события преступления и фамилии потерпевших, в том числе в ходе проведения розыскных мероприятий, сбора доказательств.

Надо отметить, что ст. 161 УПК РФ закрепляет правило о недопустимости разглашения данных предварительного расследования. Со вступлением в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 432-ФЗ разглашение данных о частной жизни участников уголовного судопроизводства без их согласия, а также данных о частной жизни несовершеннолетнего потерпевшего, не достигшего возраста четырнадцати лет, без согласия его законного представителя признано недопустимым. Данные предварительного расследования могут быть преданы гласности лишь с разрешения следователя, дознавателя и только в том объеме, в каком ими будет признано это допустимым, если разглашение не противоречит интересам предварительного расследования и не связано с нарушением прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства.

Согласно п. п. 2 и 3 ч. 2 ст. 241 УПК РФ уголовные дела о преступлениях, совершенных лицами, не достигшими 16 лет, равно как и уголовные дела о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности и других преступлениях, может привести к разглашению сведений об интимных сторонах жизни участников уголовного судопроизводства либо сведений, унижающих их честь и достоинство, рассматриваются на закрытых судебных заседаниях. Закрытое судебное разбирательство проводится на основании определения или постановления суда, в котором указываются конкретные фактические обстоятельства, на основании которых суд принял данное решение. Приговор суда, как правило, провозглашается в открытом судебном заседании.

До последнего времени не были редкостью показы в новостных репортажах пострадавших несовершеннолетних, при том что по информации, касающейся времени и места совершенного по отношению к ним преступления, а также по их персональным данным (имя, адрес, имена родителей и т.д.) можно было без труда узнать пострадавшего ребенка.

Между тем неразглашение информации, помимо защиты прав и законных интересов пострадавших детей, также служит цели создания серьезных препятствий для невольной «популяризации» с помощью СМИ педофилии и иных преступлений, совершаемых в отношении половой неприкосновенности несовершеннолетних.

Таким образом, комментируемой статьей вкупе с ч. 6 ст. 4 введен полный запрет на распространение в СМИ, а также в информационно-телекоммуникационных сетях информации о несовершеннолетних, пострадавших от противоправных действий. Разумными исключениями являются случаи, когда распространение такой информации необходимо для скорейшего обнаружения скрывающегося обвиняемого, т.е. в рамках осуществления оперативно-розыскной деятельности уполномоченными органами.

7. Ответственность за незаконное распространение информации о несовершеннолетнем, пострадавшем в результате противоправных действий (бездействия), или нарушение предусмотренных федеральными законами требований к распространению такой информации, если эти действия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния, предусмотрена ч. 3 ст. 13.15 КоАП РФ. Мерами ответственности являются наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 тыс. до 5 тыс. руб., на должностных лиц — от 30 тыс. до 50 тыс. руб.; на юридических лиц — от 400 тыс. до 1 млн. руб. с конфискацией предмета административного правонарушения. Предметом административного правонарушения, в частности, может являться тираж газеты с опубликованной в ней статьей о несовершеннолетнем либо запись телепрограммы.

Уголовно наказуемым является незаконное распространение в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении, средствах массовой информации или информационно-телекоммуникационных сетях информации, указывающей на личность несовершеннолетнего потерпевшего, не достигшего шестнадцатилетнего возраста, по уголовному делу, либо информации, содержащей описание полученных им в связи с преступлением физических или нравственных страданий, повлекших причинение вреда здоровью несовершеннолетнего, или психическое расстройство несовершеннолетнего, или иные тяжкие последствия (подробнее см. ч. 3 ст. 137 УК РФ, Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 432-ФЗ).

История новой России

Федотов Михаил Александрович,
секретарь Союза журналистов России, председатель Совета при президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека

12 июня 1990 года в Московском Кремле произошло два события, внешне между собой не связанных, однако предопределивших, как минимум, на последующее 15-летие ход политических, социальных, культурных, экономических и других процессов на постсоветском пространстве. Речь идет о принятии I Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете РСФСР и об одобрении Верховным Советом СССР Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации». Тот факт, что эти документы появились на свет в один день и в одном месте, наводит на мысль о достаточно прозрачном намеке, который История посылает нашим согражданам – как властвующим, так и подвластным: свобода прессы и современная российская государственность, как сиамские близнецы, обречены либо вместе жить, либо вместе сгинуть.

Все последующие события убедительно доказали, что ущемление свободы прессы неминуемо ведет к нарастанию угроз национальной безопасности (пример – тотальная коррупция, поразившая весь государственный аппарат), а всякая угроза государственному суверенитету страны – к попыткам ограничения свободы прессы. Что, в свою очередь, снижает вовлеченность общества в ликвидацию угрозы и тем самым повышает ее опасность. Наглядный пример – освещение в СМИ так называемых «чеченских войн». Когда в период военных действий в Чечне телекомпания НТВ показывала хроникальные репортажи с поля боя, первый вице-премьер О. Н. Сосковец пригрозил изъять у нее лицензию на вещание, заявив, что «у журналистов не хватает мозгов, чтобы показать законность действий российского правительства в Чечне». В ответ телекомпания заявила: «Мы целиком осознаем всю серьезность происходящего в стране и всю меру нашей ответственности. Наша позиция состоит в том, чтобы доносить до наших телезрителей максимально полную информацию, какой бы горькой она подчас ни была. В этом мы видим наш журналистский и гражданский долг. Мы убеждены, что в этом заинтересованы как общество, так и власть»[1].

Нельзя не согласиться с этим утверждением. Действительно, объективная информация крайне полезна власти, если, конечно, та хочет знать о реальном положении дел в обществе. Следовательно, гарантированная законом независимость средств массовой информации является не угрозой, а гарантией национальной безопасности страны.

Столь символичное совпадение двух судьбоносных событий – далеко не единственный повод именовать Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» своеобразным юридическим чудом. Примем во внимание то, что официально он был продекларирован за 73 года до принятия, однако стал результатом не спланированных действий властей, а несанкционированной частной инициативы, получившей небывалую общественную поддержку. «Когда новый порядок упрочится, – говорилось в Декрете СНК РСФСР о печати от 27 октября 1917 года, – всякие административные воздействия на печать будут прекращены; для нее будет установлена полная свобода в пределах ответственности перед судом согласно самому широкому и прогрессивному в этом отношении закону»[2].

Продекларированный закон так и не появился в те долгие десятилетия, когда «новый порядок» был прочен и, казалось, вечен. Напротив, именно дряхлость «нового порядка», в том числе появление в социальном организме всевозможных «складочек-морщиночек» , куда не проникал «свет решений» очередного съезда партии, где был бессилен Главлит и имели хождение человеческие отношения между людьми, позволили появиться и реализоваться инициативному авторскому проекту закона о печати и других СМИ.

Закон о печати или о пропаганде?

В догорбачевский период предпринималось несколько попыток дополнить советскую правовую систему законом о печати. Все они были безрезультатны. Причины неудач коренились в самой природе советского режима, для которого «ликвидация свободы была не политикой, подверженной конъюнктуре, а структурной реформой общества. Она, как и уничтожение политических партий, только прикрывалась диктатурой пролетариата, а в действительности предназначалась на всю эпоху строительства социализма и коммунизма»[3]. Потому и закон о печати, лишенный главного – правовых гарантий свободы печати – даже членам Политбюро ЦК КПСС представлялся очевидным нонсенсом. Единственный вариант, который, в принципе, мог рассматриваться, – это законодательное оформление сложившегося статус-кво .

Вот почему закон о печати неминуемо должен был стать не правовой основой права на информацию и свободы выражения мнений, а законом о пропаганде. Хотя социальная природа пропаганды такова, что она не только не нуждается в правовом регулировании, но и не поддается ему. Однако в тоталитарном государстве ничто не мешает придавать неправовым решениям форму закона.

Первый проект советского закона о печати относится ко второй половине 1960-х годов. Не исключено, хотя сомнительно, что у него могла быть вполне благополучная судьба, появись он на свет в 1966 или 1967 году. Но он дошел до обсуждения в Политбюро ЦК КПСС только к осени 1968 года, когда советские руководители уже имели опыт «пражской весны», закончившейся 21 августа 1968 года вводом советских войск в Чехословакию. В ходе обсуждения законопроекта решающей стала реплика главного идеолога М. А. Суслова : «Известно, что между отменой цензуры в Чехословакии и вводом советских танков прошло всего несколько месяцев. Я хочу знать: если мы примем этот закон, кто будет вводить танки к нам?»[4] Так паника, охватившая партийно-государственный истеблишмент при виде чехословацкого «социализма с человеческим лицом», поставила крест на законопроекте.

Весной 1976 года был подготовлен новый проект, не в последнюю очередь вызванный к жизни тем, что с 23 марта 1976 года СССР присоединился к Международному пакту о гражданских и политических правах, который гарантировал каждому человеку «свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения или иными способами по своему выбору».

Конечно, данный проект был бесконечно далек от обещанного в 1917 году «самого широкого и прогрессивного» закона. Его предназначение сводилось к тому, чтобы засвидетельствовать соблюдение Советским Союзом принятых на себя международных обязательств. Он был рассчитан на пропагандистский эффект, но никак не на правоприменение. Поэтому в нем превалировала общеполитическая демагогия, а механизм реализации отсутствовал. Проект так и не стал законом, видимо, потому, что советское руководство было готово идти по пути имплементации международных пактов о правах человека лишь в узких пределах. В вопросе о средствах массовой информации оно не желало идти на уступки, усматривая опасность для своего режима даже в самых безобидных законодательных установлениях. Признаем, что этот страх имел основания.

Впрочем, то, что в период застоя не был принят закон о печати, даже хорошо. Укоренившаяся в те годы традиция создания псевдоправовых нормативных актов со значительным преобладанием общеполитических норм-деклараций могла породить такой закон о печати, который только затруднил бы приход гласности.

Символ политики гласности

28 августа 1986 года Президиум Верховного Совета и Совет Министров СССР утвердили план подготовки первоочередных нормативных актов, в который вошел и проект закона о печати. В какой-то мере это было связано с обязательствами, которые принял на себя СССР, подписав Итоговый документ Венской встречи государств – участников СБСЕ (ныне – ОБСЕ): «разрешать отдельным лицам, учреждениям и организациям при уважении прав на интеллектуальную собственность, включая авторское право, получать, обладать, воспроизводить и распространять информационные материалы всякого рода». Однако гораздо важнее то, что и сам Итоговый документ, и проект закона о печати стали прямым следствием политических интенций М. С. Горбачева по перестройке советской системы на началах гласности.

Именно с гласности, оплодотворившей сначала прессу, а затем и все общественное сознание, началось то, что получило название «перестройка». Слово было единственным, что лидеры перестройки могли сразу же дать народу. И хотя оно не заменяло недостающих продуктов питания и товаров, не возвращало сыновей из Афганистана, не спасало от экологических бедствий, не снимало многих других острейших проблем, но вселяло надежду на выход из тупика, давало людям возможность начитаться, наслушаться, насмотреться, выговориться – словом, ощутить себя вполне совершеннолетними гражданами своей страны.

Впрочем, Горбачев, видимо, имел в виду именно «управляемую гласность», когда появлению той или иной публикации, телепередачи предшествовало получение санкции «с самого верха»[5]. Причем привилегия на гласность была, как правило, персонифицирована, поскольку то, что позволялось, например «Московским новостям», было абсолютно запрещено для «Московской правды». Привилегия предоставлялась обычно в пределах определенного периода времени, кампании, темы или даже конкретного материала. И тот факт, что тому или иному автору было дозволено свободно изложить отклонявшуюся позицию в одной статье, не создавал прецедента.

Разумеется, новации М. С. Горбачева в области гласности имели целью не ослабление роли партийно-государственного левиафана, а, скорее, большую легитимность и цивилизованность форм его властвования. Вот почему и после принятия закона о печати и исключения из Конституции СССР статьи 6 о «руководящей и направляющей силе» КПСС продолжала вмешиваться в деятельность даже организационно не связанных с ней СМИ. Конституционный Суд констатировал: КПСС стремилась и далее контролировать средства массовой информации, в 1990 году партийное руководство поручило Гостелерадио создать регулярную телепрограмму, посвященную проблемам КПСС, ее роли и месту в современном обществе; идеологический отдел высказывал замечания Госкино по фильму, в котором были показаны кадры Нюрнбергского процесса; в 1991 году отделы ЦК КПСС признали необходимым, чтобы МИД обратил внимание западных держав на неприемлемую деятельность радиостанций «Голос Америки», Би-би-си , «Свобода»[6].

Ратуя за скорейшее принятие закона о печати, М. С. Горбачев , думается, не отдавал себе отчета в том, что провозглашенная им гласность под влиянием этого закона потеряет для власти прелести распределяемой сверху привилегии и превратится в юридически признанную свободу массовой информации, в равной мере принадлежащую всем субъектам политических отношений.

В изложении М. С. Горбачева перестройка прежде всего требовала обеспечения реальной гласности и создания действенного механизма аккумулирования и сопоставления мнений, свободного диалога, критики и самокритики. Об этом он говорил еще на апрельском (1985 года) Пленуме ЦК КПСС. Эти задачи, закономерно трансформировавшиеся в традиционную демагогию, были положены в основу официального проекта закона о печати, который разрабатывался в ЦК КПСС. Летом 1988 года под скромным названием «Рабочий материал к проекту Закона Союза Советских Социалистических Республик о печати и других средствах массовой информации» он был разослан в заинтересованные ведомства, в Институт государства и права АН СССР, во ВНИИ советского законодательства, в организации Союза журналистов и редакции.

Проект сохранял принцип партийного руководства прессой, цензуру, закреплял право на выпуск печатных изданий только за партийными, государственными органами и общественными организациями. Лишь им могли принадлежать технические средства телевидения, радиовещания, полиграфическое оборудование. Деятельность органа печати должна была соответствовать уставным целям учредителей. Был предусмотрен формально регистрационный, а фактически разрешительный порядок создания СМИ. Для отказа в регистрации было достаточно того, что печатный орган создан с нарушением любого из положений данного закона. СМИ наделялись правом получать от государственных и общественных организаций только информацию, необходимую им «в соответствии с профилем их деятельности». Проект обходил молчанием такие принципиально важные вопросы, как редакционная самостоятельность, информационный плюрализм, гарантии профессиональной деятельности журналистов, их права в области подготовки и распространения информации.

Такой законопроект не мог стать символом гласности и перестройки. Редакции дали на него крайне негативные заключения. Он вновь и вновь возвращался на доработку. С конца 1986 года общественность регулярно информировали о том, что работа над ним завершается или уже завершена, но текст так и не публиковался для обсуждения общественностью. По мнению Ю. М. Батурина , сложилась патовая ситуация, когда ни те, кто защищает прессу, видя в ее свободе и независимости важную гарантию необратимости перестройки, ни те, кто ищет среди журналистов «стрелочников», не могли рассчитывать на гарантированный успех своей линии при принятии закона о печати[7].

Официальный проект этого закона и по содержанию, и по механизму создания опоздал минимум на пять лет, что в перестроечную пору означало – на целую эпоху. Когда в ЦК КПСС спорили, стоит ли хотя бы для проформы провозгласить отсутствие цензуры, в реальной жизни полным ходом шли неподконтрольные властям процессы. Газеты, журналы, теле- и радиопрограммы стали значительно чаще предоставлять возможность для высказывания различных, часто противоположных мнений. Особенно этому способствовал прямой эфир на телевидении и радио. Например, идея создания Народного фронта Эстонии была сформулирована в прямом эфире телепередачи «Подумаем еще», подготовленной республиканским телевидением. А через несколько месяцев это общественное движение стало реальной политической силой, получившей конституционный статус. Аналогично движение «зеленых» первоначально организовалось вокруг телепрограммы «Панда», посвященной охране природы. Ее ведущий – журналист Юхан Ааре стал признанным лидером движения.

Наметилась дифференциация среди СМИ, отразившая различия в редакционной политике изданий, которые соответствовали формировавшемуся в тот момент политическому сознанию: от максималистского подталкивания преобразований до активного им противодействия, основанного в том числе на политическом суеверии и политическом нигилизме.

Насколько редакционная политика соответствовала интересам аудитории, можно было судить по тиражу изданий. За 1985–1989 годы подписка выросла у газеты «Аргументы и факты» на 136%, у «Литературной газеты» – на 127, у «Советской культуры» – на 78, у «Известий» – на 76%. Одновременно она снизилась у «Сельской жизни» на 25%, у «Красной Звезды» – на 15%, осталась практически без изменений у «Правды». Подписка увеличилась у журналов: «Дружба народов» – на 820%, «Знамя» – на 532, «Огонек» – на 417, «Новый мир» – на 311%. А у «Агитатора», «Партийной жизни» и «Политического самообразования» снизилась на 20%, и практически без изменений осталась у журналов «Коммунист» и «Здоровье»[8].

Значительно увеличившийся общий тираж периодики отражал стремительный рост доверия к СМИ. Не случайно среди народных депутатов РСФСР, избранных в 1989 году, было много журналистов. Социологические опросы показывали, что избиратели более всего хотели видеть своими депутатами экономистов, юристов или журналистов. Наметилась беллетризация и политизация даже научной периодики. Политическая публицистика часто появлялась и в сугубо теоретических и научно-популярных журналах («Химия и жизнь», «Наука и жизнь», «Проблемы мира и социализма»).

Произошел значительный отрыв центральной прессы от местной по уровню открытости в обсуждении насущных проблем и критике недостатков. Это было связано с большей зависимостью местных СМИ от партийных и советских органов, с меньшей компетентностью и профессиональной подготовленностью сотрудников редакций. Сказывалась и социально-политическая ситуация конкретного региона. Так, в Прибалтике пресса быстро достигла уровня гласности, характерного для центральных СМИ.

В общем контексте изменения фактического положения СМИ в политической системе родилась «новая пресса», которую выпускали неформальные движения, объединения, клубы, кооперативы. Широкое распространение получили информационные листки, которые создавались, как правило, на принципе самоокупаемости с разрешения местных партийных и советских органов или без легитимации. Во многих регионах после принятия Закона «О кооперации в СССР» появились кооперативные периодические издания, которые размножались преимущественно на ротапринтах, ротаторах, ксероксах. А 30-тысячный тираж газеты «Атмода» (издания Латвийского Народного фронта) печатался в типографии ЦК КП Латвии.

Системы кабельного телевидения с собственной программой начали работать в Свердловске – в МЖК «Комсомольский», в московском МЖК «Сабурово», в Волгограде, Подольске и других городах. Фактически статус «новой прессы» определялся в рабочем порядке, волевым решением, не подкреплялся правовым обеспечением ее деятельности.

Появились первые негосударственные информационные агентства «ИНТЕРФАКС» и «Постфактум». Произошла легализация самиздата. Если раньше, скажем, самиздатская «Хроника текущих событий» существовала-де-юре только как орудие преступления – уголовно наказуемого «распространения заведомо ложных измышлений, порочащих советский государственный и общественный строй», то теперь она просто перестала существовать-де-юре . Поэтому относительно свободно могли распространяться по Москве самиздатские газеты «Экспресс-хроника» и «Гласность». На волне возрождения гражданского общества самиздат умножился и разросся. Но, выйдя из-под дамоклова меча уголовного закона, он попал в сферу административной ответственности: его распространителей милиция задерживала и штрафовала за «торговлю в неположенном месте», конфискуя изъятые экземпляры. Из-за регулярной гибели части тиража распространители были вынуждены поднимать цены, рискуя быть обвиненными в спекуляции.

Новые правила функционирования СМИ формировались бессистемно, «в рабочем порядке» или «в порядке исключения», как конъюнктурный ответ на сиюминутные вызовы. Например, резкий рост числа демонстраций, митингов, пикетов привел к появлению Положения о порядке допуска и пребывания представителей органов массовой информации в местах проведений мероприятий по обеспечению общественного порядка от 18 января 1989 года. Его подписали три генерала – первый заместитель министра внутренних дел первый заместитель министра обороны – и председатель Всесоюзного совета по профессиональной этике и праву Союза журналистов. Документ разрешал пребывание в охраняемой зоне только корреспондентам, имевшим карточку «Пресса». А круг лиц, которым она выдавалась, определяли руководители МВД по письменным представлениям органов массовой информации.

Инициативный авторский законопроект – новый жанр

В связи с происходившими в сфере массовой информации процессами требование скорейшего принятия закона о печати стало одним из центральных политических лозунгов. Причем звучал он со стороны как адептов, так и противников свободной прессы. Сторонников мог удовлетворить не любой закон, а только такой, который воплотил бы идеи свободы выражения мнений, права на информацию, запрета цензуры, редакционной независимости. Именно о таком законе шла речь на «круглом столе», организованном редакцией газеты «Московские новости» и Союзом журналистов СССР в июне 1988 года. Журналисты и юристы решили заранее определить, каким должен быть закон, чтобы не оказаться связанным уже подготовленным другим текстом, когда проект официально будет вынесен на обсуждение. Ведь тогда любое самое дельное предложение станет учитываться только в том случае, если оно ложится в русло заданного варианта[9].

Доработать официальный проект было поручено рабочей группе во главе с руководителем государственно-правового отдела ЦК КПСС А. С. Павловым . Незабываемый разговор с ним автора этих строк произошел в сентябре 1988 года по окончании очередного заседания. «Почему вы наотрез отказываетесь рассматривать наш альтернативный вариант?» – спросил я. «Потому что есть решение Политбюро о доработке именно того проекта, который был представлен Секретариатом ЦК КПСС». – «Но ведь XIX партконференция признала пользу многовариантности». – «Вы забываете, что в партии действует принцип демократического централизма, его никто никогда не отменит. Мы не имеем права даже рассматривать ваш проект, а вы – сочинять его». – «Но ведь наш проект разработан под эгидой Союза журналистов – общественной, а не партийной организации». – «Это ничего не меняет. Ведь Афанасьев[10] – коммунист. Вы – коммунист». – «Я – нет». После минутного замешательства, означавшего полное недоумение по поводу того, каким образом в состав рабочей группы пробрался беспартийный, А. С. Павлов изрек: «Ну, вот вы можете…». «Так именно мы и пишем».

Осознание абсолютной бесперспективности участия в работе над официальным проектом привело старших научных сотрудников Института государства и права АН СССР Ю. М. Батурина , В. Л. Энтина и автора этих строк, в то время доцента Всесоюзного юридического заочного института, к идее написать инициативный авторский проект закона о печати и других СМИ. К 12 июля 1988 года он был готов. Этому предшествовали многие годы научной работы авторов над политико-правовыми проблемами организации и деятельности СМИ. Называя свой проект инициативным авторским, мы хотели подчеркнуть, что, с одной стороны, взялись за его подготовку не по чьему-либо поручению, трудились над ним в свободное от работы время и не получали материального вознаграждения, с другой – всё, что написано в его статьях, отражает собственное мнение авторов, а не позицию организаций, в которых мы работали.

Из чего мы исходили, создавая свой проект? Из того, что это должен быть закон прямого действия. Чтобы он не превратился в набор благих пожеланий, четко установили, кто, куда и по каким поводам обращается, какая существует ответственность за нарушение предписаний закона. Мы были убеждены, что одним из демократических идеалов в правовом государстве является недопустимость цензуры массовой информации. Считали важным расширить круг тех, кто вправе учреждать СМИ. Особенно актуально это стало после того, как в декабре 1988 года Совет Министров СССР запретил кооперативам заниматься издательской деятельностью по выпуску произведений науки, литературы и искусства. Преодолеть этот запрет можно было, закрепив за кооперативами право учреждать и издавать печатные СМИ.

Создание инициативного авторского проекта впервые в советской законодательной практике сделало реальным принцип вариантности, позволило представить парламенту два альтернативных проекта. Дальнейшая судьба нашего проекта зависела от того, станет ли он достоянием общественности и получит ли ее поддержку. Поэтому важно было опубликовать проект, чему, казалось бы, благоприятствовала обстановка расширявшейся гласности. Но власти всячески препятствовали этому. Когда журнал «Журналист» попытался опубликовать его в виде неофициального проекта, он не получил согласия на это. Складывалась странная ситуация: чтобы напечатать проект закона о печати, провозглашающий свободу прессы, нужно было сначала принять закон о печати, освобождающий прессу от цензуры.

Выход был найден в Прибалтике, где контроль цензуры, особенно в отношении изданий на национальных языках, был уже довольно поверхностным. Благодаря моим личным связям в Союзе журналистов Эстонии проект был напечатан 14 октября 1988 года в спортивной газете Spordileht на эстонском языке, а 21 октября – на русском в газете «Молодежь Эстонии». Впоследствии его неоднократно печатали советские газеты и журналы, так как для перепечатки материалов из других подцензурных изданий не требовалось разрешения Главлита.

Пока официальный проект не был обнародован, инициативный авторский активно обсуждали в писательских и журналистских организациях, в университетах, на Форуме социальных новаторов СССР. Большой интерес он вызвал и за рубежом, особенно после того, как был представлен Ю. М. Батуриным на общеевропейском Информационном форуме, проходившем в Лондоне в апреле – мае 1989 года. Благодаря тому что министр иностранных дел СССР и член Политбюро ЦК КПСС Э. А. Шеварднадзе намеревался преподнести этот законопроект на форуме в качестве зримого символа гласности, удалось сломить сопротивление Главлита, долго блокировавшего его издание отдельной брошюрой.

Эту брошюру мы раздали участникам I Съезда народных депутатов СССР. Батурин подарил ее и Б. Н. Ельцину , попросив поддержать проект. Многие депутаты-журналисты еще раньше включили в свои предвыборные программы требование скорейшего принятия закона о печати. А после того как они передали брошюру с инициативным авторским проектом в секретариат съезда, он стал документом официальной законодательной инициативы.

Летом 1989 года борьба за закон о печати вступила в новую фазу. Теперь уже в Верховном Совете СССР была создана рабочая группа[11], которой предстояло предложить парламенту единый вариант из так называемого «официального», представленного депутатам за подписью В. Г. Афанасьева , и нашего инициативного авторского. Союз журналистов поддерживал оба. Рабочая группа, проявив чудеса дипломатического искусства, сумела добиться консенсуса: каждый чем-то поступился и в чем-то выиграл. В окончательном варианте некоторые нормы оказались даже демократичнее, чем в нашем проекте.

Противостояние российской и союзной властей

12 июня 1990 года Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» был принят, но еще не введен в действие. Мы с коллегами-юристами стали разрабатывать редакционные уставы, протоколы собраний трудовых коллективов и другие документы, чтобы помочь «Огоньку», «Комсомольской правде», «Знамени», «Октябрю», «Известиям», «Литературной газете», «Собеседнику» и другим центральным и местным изданиям быстрее стать независимыми. Наши юридические разработки использовались и при создании радиостанции «Эхо Москвы». В начале июля 1990 года только что назначенный российский министр печати и массовой информации М. Н. Полторанин предложил мне стать его заместителем. Я согласился не в последнюю очередь потому, что стремился помочь доверившимся нам изданиям не только интеллектуальным, но и «административным» ресурсом.

Разработка правительственного постановления о порядке регистрации СМИ стала для меня первой пробой сил, показавшей, что в этой команде можно многое сделать для практической реализации демократического потенциала Закона «О печати…». Именно на это и был рассчитан утвердившийся в российском министерстве порядок регистрации СМИ по принципу «first come – first served» («первым пришел – первым обслужился») или «наперегонки в Мининформпечать». Когда 1 августа 1990 года закон вступил в силу, трудовые коллективы многих существовавших изданий сразу же заявили себя в качестве учредителей и представили свои газеты и журналы на регистрацию в Министерство печати и массовой информации РСФСР.

Первым рискнул стать самостоятельным журнал «Октябрь». Его примеру последовали литературные журналы «Знамя», «Иностранная литература», «Волга», «Дружба народов», «Юность», «Новый мир», «Урал», «Звезда». Затем покинули своих прежних квазиучредителей газеты «Смена», «Литературная газета», «Мегаполис-Экспресс» , журналы «Человек и закон», «Огонек». Так начался распад взаимозависимых издательских империй КПСС, ВЦСПС и ВЛКСМ.

В то же время прежние их квазиучредители продолжали действовать в привычном номенклатурном ключе, целиком ориентировались на Госкомитет СССР по печати, пытались зарегистрировать в нем газеты и журналы, многие из которых уже были зарегистрированы в российском Министерстве печати и информации как независимые издания. Возникавшие конфликты решались в судебном порядке.

Еще одно поле противостояния российской и союзной властей после вступления в силу Закона «О печати…» – проблема легитимации и дальнейшего существования совместных партийно-советских газет на общероссийском («Советская Россия») и на областном, краевом, районном, городском уровнях.

За десятилетия советской системы сложилась практика, когда прибыльные совместные газеты, в основном центральные и областные, находились на балансе Управления делами ЦК КПСС, а убыточные – на балансе Госкомиздата РСФСР и его органов на местах. При этом далеко не вся издательская и полиграфическая база КПСС за 70 лет сформировалась за счет партийного бюджета.

Стремясь вернуть хотя бы малую часть утраченной государственной собственности, чтобы наладить выпуск независимых от КПСС государственных и негосударственных газет, российское Мининформпечати развернуло массированную атаку на партийные структуры. 21 августа 1990 года М. Н. Полторанин объявил о введении с 1991 года монопольного распределения газетной и печатных сортов бумаги, произведенной в РСФСР. Он добился принятия Верховным Советом РСФСР Постановления «О газетах и журналах Верховного Совета РСФСР и газетах местных Советов народных депутатов» от 22 сентября 1990 года, в котором речь шла о создании комиссии «по разделу имущества и полиграфической базы московских партийных издательств с учетом необходимой компенсации государственных средств, вложенных в их развитие, и утраченной прибыли», о «возвращении местных издательских мощностей в собственность Советов».

Атака завершилась частичной победой: 16 октября М. Н. Полторанин и управляющий делами ЦК КПСС Н. Е. Кручина подписали Соглашение о взаимодействии в вопросах издательской деятельности, позволившее сломать существовавшую практику. Под угрозой предъявления претензий в отношении прежних прибылей газеты «Советская Россия» ЦК КПСС был вынужден поделиться своими полиграфическими мощностями в издательстве «Московская правда» для обеспечения выпуска только что учрежденной «Российской газеты». Стороны также договорились о паритетном финансировании тех изданий, которые Советы народных депутатов признают целесообразным выпускать совместно с территориальными организациями КПСС. Впервые КПСС согласилась на равное долевое участие в частичной дотации убыточных изданий и равное обеспечение совместных изданий газетной бумагой. События августа 1991 года поставили крест на этой компромиссной модели: все имущество КПСС перешло государству, а его СМИ перерегистрировались как независимые издания.

Одним из главных направлений использования появлявшихся у Мининформпечати ресурсов стало создание в 1990 году сети межрегиональных газет. Стремясь сократить влияние областных и краевых партийных газет, Б. Н. Ельцин принял наше предложение о создании нескольких десятков газет, которые распространялись бы сразу в нескольких сопредельных автономиях или областях. Причем Мининформпечати должно было стать соучредителем каждой такой газеты вместе с журналистским коллективом, а в некоторых случаях – и с другими организациями. Министерство было необходимо как источник финансирования и как «крыша» от репрессий со стороны местных властей.

К сожалению, многие из этих газет создавались наспех, без разработки бизнес-планов , без изучения рынка, а порой даже без элементарной проверки главных редакторов, которым доверялись бюджетные средства. В результате многие из этих изданий канули в Лету уже через год-два . Но свою роль свободной трибуны и независимого от местных властей источника информации на региональном уровне они сыграли – особенно в дни августовского путча 1991 года.

Совершенно иначе проходила борьба за аудиовизуальные СМИ. Российские власти стремились получить хотя бы минимальное место в телерадиоэфире. В РСФСР, в отличие от других союзных республик, не было республиканского телевидения, республиканских каналов. Но в каждом регионе имелись телерадиокомитеты, напрямую подчиненные Гостелерадио СССР. Руководство этого ведомства, заранее подготовившись по указанию ЦК КПСС к возможным притязаниям российских властей, 7 января 1990 года создало видеоканал «Советская Россия», который регулярно выходил в эфир по субботам и воскресеньям с 14 часов 30 минут до 17 часов. Фактически это был тележурнал с аполитичным набором сюжетов.

Не удовлетворившись этим, I Съезд народных депутатов РСФСР 21 июня 1990 года своим Постановлением «О средствах массовой информации РСФСР» решил создать Парламентский совет, в ведение которого передавались кадровая, финансовая и техническая политики развития телевидения и радиовещания в России. Во исполнение этого решения Верховный Совет РСФСР 13 июля 1990 года учредил Государственное телевидение и радио РСФСР (с 14 июля 1990 года – Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания – ВГТРК) и потребовал от союзных властей предоставить отдельные каналы вещания с соответствующей материально-технической базой (студии, передающие станции, спутники, наземные ретрансляторы).

Ответом стал Указ Президента СССР «О демократизации и развитии телевидения и радиовещания в CCCР» от 14 июля 1990 года, едва ли не главной целью которого было сохранение в эфире монополии Гостелерадио СССР. Известно, что заместитель председателя Гостелерадио СССР П. Н. Решетов лично запрещал предоставлять эфир Б. Н. Ельцину вплоть до его избрания председателем Верховного Совета РСФСР[12]. В указе говорилось, что отдельный канал для России появится лишь тогда, когда в Москве будет построен для него аппаратно-студийный комплекс. Однако российское руководство, ликвидировав часть учреждений, высвободило необходимые помещения и финансовые ресурсы, и в мае 1991 года, за месяц до дня вступления в должность первого президента РСФСР, российское телевидение вышло в эфир, получив несколько часов в неделю на втором общесоюзном канале.

Закон «О печати и других средствах массовой информации» активизировал формирование и негосударственного вещания. Поскольку в нем мало говорилось об аудиовизуальных СМИ, особенностях их учреждения и легитимации, а союзное Положение о порядке регистрации СМИ, осуществляющих телевизионное и радиовещание на территории СССР, утвержденное 17 октября 1970 года, устанавливало только общие нормы, в специальном циркулярном письме российского Мининформпечати было разъяснено, что на территории РСФСР это Положение распространяется лишь на теле- и радиопрограммы, рассчитанные на общесоюзную аудиторию. Иными словами, учредителю достаточно было в заявлении указать, что его программы рассчитаны преимущественно на аудиторию РСФСР, и он автоматически попадал под российскую юрисдикцию.

Этим воспользовались многие оппозиционеры, уверенные, что в лице российских властей они найдут надежную защиту. В отличие от союзных нормативных актов российское Положение признавало право учреждать телерадиопрограммы за массовыми движениями, творческими союзами, кооперативными, религиозными и иными объединениями граждан, трудовыми коллективами и гражданами. А главное – допускало регистрацию уже существовавших теле- и радиопрограмм.

Благодаря этому самостоятельность обрели не только реально независимые от государства телекомпании типа «Ники». Российское Мининформпечати в своем стремлении разрушить монополию и монолитность Гостелерадио СССР открыло лазейку для регистрации отдельных цикловых радио- и телепередач в качестве самостоятельных СМИ. Это, с одной стороны, противоречило концептуальной базе законодательства об интеллектуальной собственности, с другой – позволяло защитить создателей программ от произвола руководителей телерадиокомпаний. Только к середине 2000-х годов эта правовая конструкция исчерпала себя в качестве средства защиты интересов создателей теле- и радиопрограмм.

Закон «О печати…» стал костью в горле союзных властей, особенно в связи с событиями в Вильнюсе, Тбилиси, Баку, Фергане, Северной Осетии и Чечне. Неудивительно, что в январе 1991 года, выступая в Верховном Совете СССР, М. С. Горбачев вдогонку событиям у вильнюсского телецентра предложил Верховному Совету СССР взять на себя функцию обеспечения плюрализма мнений во всех СМИ, приостановив действие этого закона. Правда, ограничились угрозой, реальных действий по созданию органов «парламентской цензуры» за этим не последовало.

В 1990 году все попытки партийно-союзных властей приструнить прессу были обречены, потому что, во-первых , СМИ, пользуясь обстановкой декларированной гласности, немедленно делали достоянием общественного мнения все факты давления на них. Во-вторых , российское руководство выступало единым фронтом в защиту свободы массовой информации, встало на сторону журналистов, которые, в свою очередь, обеспечили ответную и вполне искреннюю и добровольную поддержку. По сути, это был взаимовыгодный союз демократических СМИ и команды Б. Н. Ельцина против партийно-советской номенклатуры, которую олицетворяли союзные органы власти.

Союзный закон проработал в России около полутора лет. 27 декабря 1991 года ему на смену пришел российский Закон «О средствах массовой информации». Он также родился из инициативного авторского проекта. Хотя оба текста создавались одними и теми же людьми, произошедшие в стране перемены были столь разительными (крах СССР, запрет КПСС), что республиканский вариант оказался значительно радикальнее. Союзный закон был документом демократического романтизма, с неминуемыми компромиссами с защитниками старых тоталитарных порядков, а российский был почти лишен политического противоборства.

Если союзный закон декларировал свободу печати, то российский – презюмировал ее как естественное состояние прессы, требующее недвусмысленных и разумных ограничений, позволяющих свободу одних гармонично сочетать со свободой всех прочих. Союзный закон имел многочисленные и неизбежные в тех политических условиях пробелы и двусмысленности (например, в вопросах о собственности, о статусах учредителя, редакции, издателя). При создании российского закона горький опыт «войны законов» заставил заполнить эти пробелы, пойти на «нормотворчество от достигнутого». Причем многое из того, что содержалось в первом инициативном авторском проекте, но оказалось отвергнутым союзным парламентом, было использовано при выработке республиканского варианта. Вот почему союзный закон о печати навсегда останется первым российским законом о свободе прессы[*].

[*] Полную версию очерка см.: Федотов М. Закон СССР о печати как юридическое чудо // НЛО. 2007. № 83. — http://magazines.russ.ru/nlo/2007/83/ fe32-pr .html

[1] Журналистика и война: Освещение российскими СМИ военных действий в Чечне / Под ред. А. Г. Рихтера . М.: Центр «Право и СМИ», 1998. С. 17.

[2] СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 7. На основании этого декрета до конца 1917 года были закрыты 92 газеты, а сам этот нормативный акт был отменен в 1929 году, хотя фактически утратил силу значительно раньше.

[3] Баглай М. В. Дорога к свободе. М.: Международные отношения, 1994. С. 131.

[4] Федотов М. А. Право массовой информации в Российской Федерации. М.: Международные отношения, 2002. С. 48.

[5] Например, в 1987 году публикация моей сугубо научной статьи «Гласность и цензура: возможность сосуществования» в академическом журнале «Советское государство и право» по требованию Главлита была задержана на два года (до 1989 года, № 7). Ее основные положения в менее академичной форме удалось опубликовать 23 октября 1988 года в газете «Московские новости» после семикратного снятия с полосы.

[6] Вестник Конституционного суда РФ. 1993. № 4/5. С. 55–56.

[7] Батурин Ю. М. На чем сошелся клином свет гласности // Пульс реформ. Юристы и политологи размышляют. М.: Прогресс, 1989. С. 282.

[8] Подсчитано по: Известия ЦК КПСС. 1989. № 1. С. 137.

[9] Московские новости. 1988. 17 июля. См. также: Гласность: мнения, поиски, политика / Под ред. Ю. М. Батурина . М.: Юридическая литература, 1989. С. 161–166.

[10] В. Г. Афанасьев — главный редактор «Правды» и одновременно председатель Союза журналистов СССР.

[11] В нее вошли члены Комитета по законодательству Н. В. Федоров (руководитель группы), K. Д. Лубенченко , А. Е. Себенцов , Г. Х. Шахназаров , члены Комитета по гласности А. С. Ежелев , Б. Н. Никольский , М. Н. Полторанин , консультант журнала «Журналист» Н. В. Вайнонен , начальник юридического отдела Гостелерадио В. К. Жарков , инструктор идеологического отдела ЦК КПСС М. М. Рассолов , заведующий отделом Союза журналистов В. М. Сергеев , член коллегии Госкомпечати М. В. Шишигин и создатели инициативного авторского проекта Ю. М. Батурин , М. А. Федотов , В. Л. Энтин .

[12] Перестройка в Гостелерадио? // Аргументы и факты. 1990. № 3.

Закон о сми единственный